IV SA/Gl 808/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, ust. 2b ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017, poz. 1952, dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz art. 104 i 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a.") w pkt 1) uznał kwotę 1542,00 zł wypłaconą J. P. (dalej: "skarżąca") za okres od 29.10.2017 r. do 30.11.2017 r. za nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne, w pkt 2) zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w wysokości 25,62 zł naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych na dzień wydania niniejszej decyzji oraz dalszymi odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od dnia następującego po dniu wydania niniejszej decyzji do dnia spłaty orzeczonej do zwrotu kwoty, w pkt 3) orzekł, że określoną w pkt 1 do zwrotu kwotę należności głównej należy wpłacić na wskazane konto nie później niż do dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, w pkt 4) orzekł, że określone do zwrotu w pkt 2 odsetki ustawowe za opóźnienie, dalsze odsetki za opóźnienie należy wpłacić na wskazane konto, nie później niż do dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] Nr [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] o ustaleniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką M. S. przyznanego uprzednio na okres od 1 listopada 2016 r. do 30 listopada 2016 r. oraz od 20 lutego 2017 r. na stałe. Dalej podał, że w toku czynności urzędowych powziął informację o zgonie w dniu [...] osoby wymagającej opieki i dlatego postanowieniem z [...] wszczął postępowanie zakresie uznania i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że za nienależnie pobrane świadczenie zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zdaniem organu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało skarżącej od 29 października 2017 r., natomiast za miesiąc październik i listopad 2017 r. świadczenie to zostało wypłacone w pełnej wysokości. Następnie organ przywołał treść art. 30 ust. 2b oraz ust. 8 u.ś.r. dot. naliczenia odsetek za opóźnienie. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 409 kc poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że nie ma obowiązku wydania korzyści, obowiązek ten wygasł, korzyść została zużyta a skarżąca nie jest już wzbogacona, Zarzuciła także naruszenie art. 5 kc poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że zasady współżycia społecznego powinny skutkować podjęciem decyzji o niezwracaniu przez nią środków finansowych do MOPS w C. ze względu na jej bardzo trudną sytuację finansową. Skarżąca twierdziła, że nie jest już w posiadaniu kwoty jaka została wskazana w decyzji. Otrzymując środki miała przekonanie, że są one przekazane bo jej się należą. Nie wie jak rozliczał je MOPS w C., tj. czy płatność obejmowała miesiąc przyszły czy przeszły. Uważa, że skoro środki były jej wypłacone a MOPS wiedział, że jej mama zmarła, o czym skarżąca sama informowała, to przekazane pieniądze jej się należą i obejmują okres w jakim opiekowała się mamą. Nie liczyła się z koniecznością zwrotu wydanych pieniędzy ponieważ nie miała poczucia bezprawności ich uzyskania. Miała zaufanie do instytucji administracji państwowej i jej postępowania wobec czego uważała, że przekazane środki jej się należą. Wniosła o zmianę decyzji i uznanie, że nie ma podstaw do jej wydania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 8 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło ustalenia organu I instancji, wskazując że decyzją z [...] Kolegium przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matka M. S. na okres od 20 lutego 2017 r. – na stałe, że M. S. zmarła w dniu [...] oraz, że skarżąca 6 listopada 2017 r. wniosła prośbę o zaprzestanie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego na matkę w związku z jej zgonem. Następnie Kolegium przywołało art. 30 ust. 2 pkt 1-4 u.ś.r. określający przesłanki uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, które zgodnie z art. 30 ust. 1 tej ustawy podlegają zwrotowi. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji, stosownie do art. 30ust. 2 pkt 1 u.ś.r., miał prawo uznać świadczenie za nienależnie pobrane przez skarżącą, a następnie dochodzić ich zwrotu stosownie do art. 30 ust. 1 wraz z ustawowymi odsetkami. Ponadto Kolegium nadmieniło, że na mocy art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ I instancji może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powyższą decyzję Kolegium w całości oraz wniosła o jej uchylenie lub zmianę i uznanie, że nie ma podstaw do orzeczenia zwrotu środków finansowych jakie otrzymała. W skardze powtórzyła zarzuty oraz argumentację zawarte uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 - w skrócie "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r."), której art. 30 ust. 1 przewiduje, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie, jest zobowiązana do ich zwrotu. Przy czym w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Jak wynika dalej z ust. 8 art. 30 u.ś.r. kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty . Natomiast podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, że prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w kwocie 1 406 zł na okres od 1 marca 2017 r. na stałe w związku z koniecznością opieki nad matką ustało wraz z jej śmiercią w dniu [...] Jak wynika z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. A zatem istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie wsparcia w czasie sprawowania osobistej opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Prowadzi to do wniosku, że możliwość korzystania z tej formy pomocy istnieje tak długo, jak długo osoba niepełnosprawna wymaga sprawowania nad nią opieki. Osoba sprawująca opiekę traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w momencie zaistnienia zdarzeń mających wpływ na przesłanki do jego ustalenia. Do takich zdarzeń należy zaliczyć śmierć osoby wymagającej opieki. Oba orzekające w sprawie organy uznały, że w związku ze śmiercią matki wypłacone skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za okres od 29 października 2017 r. do 30 listopada 2017 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. art. 30 ust. 2 pkt 1u.ś.r. W orzecznictwie na tle przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r. zwraca się uwagę na rozróżnienie między pojęciem "nienależne świadczenie" a "świadczenie nienależnie pobrane". Pierwsze z nich jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine u.ś.r. jako warunek uznania świadczeń za nienależnie pobrane wymienia pouczenie osoby pobierającej o braku prawa do ich pobierania. W związku z tym wywiązanie się z obowiązku wynikającego z pouczenia wpływa bezpośrednio na ocenę, czy wypłacone świadczenie można uznać za nienależnie pobrane i w konsekwencji orzekać o jego zwrocie. Tymczasem organ I instancji w wydanej decyzji o uznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane za okres od 29 października do 30 listopada 2017 r. jedynie przywołał treść art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. natomiast w ogóle nie rozważał kwestii, czy w istocie skarżąca świadczenie to nienależnie pobrała. Natomiast przesłankę do uznania nienależnie pobranego świadczenia stanowi nie tylko sam fakt pouczenia o obowiązku poinformowania o zmianach mających wpływ na prawo do tych świadczeń ale także zachowanie strony niezgodne z tym pouczeniem. O nienależnie pobranym świadczeniu można bowiem mówić wówczas, gdy pomimo prawidłowego pouczenia strona świadomie pobiera świadczenie nie informując organu o zmianach, które mają wpływ na prawo do ich pobierania. Można zauważyć, że także w treści wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (część III wniosku oraz zawarte w nim pouczeniu) wskazuje się, że niepoinformowanie organu o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji – koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Oznacza to, że organ I instancji w ogóle nie rozważył aspektu zawinienia strony związanego z obowiązkiem powiadomienia o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście skuteczności jej pouczenia. Jest to o tyle istotne, bowiem jak wynika z akt administracyjnych (k-73 i k-74) skarżąca niezwłocznie, bo już w dniu 2 listopada 2017 r. powiadomiła organ wypłacający świadczenie pielęgnacyjne, że jej matka zmarła w dniu 28 października 2017 r. oraz wniosła o wstrzymanie jego wypłaty. Ponadto także w dniu 6 listopada 2017 skarżąca wniosła o zaprzestanie wypłaty świadczeń dołączając akt zgonu matki. Zatem skarżąca dopełniła obowiązku powiadomienia organu wypłacającego o zdarzeniu mającym wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającego z pouczenia. Pomimo to organ, jak wynika z akt administracyjnych sprawy (k-87), jeszcze w dniu 23 listopada 2017 r. wypłacił skarżącej świadczenie pielęgnacyjne za listopad 2017 r., które następnie uznał za nienależnie pobrane nie rozważając w ogóle aspektu zawinienia strony, a więc doprowadzenia przez nią swoim zachowaniem do wypłaty świadczenia, mimo ustania ku temu podstaw. Tym samym organ ten naruszył art. 107 § 3 k.p.a. nie dokonując oceny prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy w aspekcie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji nie odnosząc się również do tej kwestii. Kolegium, tak jak i organ I instancji, poczynionych ustaleń nie ocenił w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, ograniczając się wyłącznie do jego zacytowania wraz z innymi podstawami określonymi w art. 30 ust. 2 pkt 2-4. Tymczasem analiza przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 w aspekcie uznanej w orzecznictwie sądowym definicji "nienależnie pobranego świadczenia" prowadzi do wniosku, że za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenia wypłacone przez organ, który na skutek świadomego działania strony polegającego na niepoinformowaniu organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń, nadal świadczenia te wypłacał. Oznacza to, że dalsza wypłata świadczeń przez organ w sytuacji jego uprzedniego powiadomienia przez stronę o zmianach powodujących ustanie prawa do tych świadczeń nie może prowadzić do uznania, że świadczenie to jest nienależnie pobrane. Nie do przyjęcia jest sytuacja, gdy organ w oparciu o informację złożoną przez stronę ma wiedzę, że świadczenia jej się nie należą, co więcej strona wnosi o zaprzestanie wypłaty świadczeń, jednakże nadal je wypłaca by następnie domagać się ich zwrotu jako nienależnie pobrane i to wraz z ustawowymi odsetkami (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Za powyższym przemawia także regulacja określona w art. 28 u.ś.r., wprowadzona celem wykonywania funkcji kontrolnych przez organ dla ustalenia legalności pobierania świadczeń w związku z danymi uzyskanymi z urzędu, a nie na skutek wywiązywania się strony z obowiązków informacyjnych wynikających z art. 25 u.ś.r. Wówczas organ wypłacający świadczenia może przeprowadzić wywiad oraz zażądać wyjaśnień a odmowa ich złożenia bądź nie złożenie ich w terminie skutkuje wstrzymaniem ich wypłaty (art. 28 ust. 2 i 3 u.ś.r.). Natomiast, w przypadku, gdy strona udzieli wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń, wypłaca się świadczenia rodzinne od miesiąca, w którym wpłynęły wyjaśnienia, do końca okresu świadczeniowego, jeżeli osoba spełnia warunki określone w ustawie (art. 28 ust. 4 u.ś.r.). Z przepisu tego a contrario wynika, że jeżeli po złożeniu wyjaśnień strona nie spełnia warunków określonych w ustawie świadczeń tych się nie wypłaca. Tym bardziej więc, nie ma podstaw do wypłaty świadczeń, gdy strona zachowując się zgodnie z pouczeniem dopełnia obowiązku poinformowania o zmianie sytuacji skutkującej ustaniem prawa do świadczenia. Wobec powyższego należało stwierdzić, że sprawa skarżącej nie została należycie wyjaśniona i oceniona czym naruszono art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Ponadto brak było podstaw prawnych do określenia terminu wykonania decyzji, jak to uczynił organ I instancji w pkt 3 i 4 swojego rozstrzygnięcia wskazując, że orzeczoną do zwrotu kwotę należności głównej oraz orzeczone do zwrotu odsetki ustawowe należy wpłacić na podane konto nie później niż do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Należy wskazać, że zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Zgodnie zaś z art. 130 § 3 k.p.a. przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponieważ decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 k.p.a. ani też nie podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, zatem orzeczony termin zwrotu należności wraz z odsetkami nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. Tym samym utrzymanie w mocy decyzji w tym zakresie stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w postępowaniu administracyjnym uwzględni ocenę prawną i wskazania powyżej wyrażone, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Wobec powyższych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.