IV SA/Gl 809/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Zarzycka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi I. I. i M. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. odrzuca skargę w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka P. I.; 2. oddala skargę w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dziecka P. I.; 3. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w pozostałej części oraz określa, że zaskarżona decyzja w tym zakresie nie może być wykonana. 6 Wnioskiem z dnia [...] I. I. domagała się przyznania jej zasiłku rodzinnego na dzieci: C. T., T. I. i P. I. oraz dodatków do tegoż zasiłku, a to: z tytułu samotnego wychowywania dziecka C. T. i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dzieci C. T. i P. I., dołączając potrzebne dokumenty. Decyzją z dnia [...], na mocy niesprecyzowanych przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.) oraz również nieokreślonych przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 45, poz.433), Prezydent Miasta S. uwzględnił żądanie w zakresie zasiłków rodzinnych, a nadto przyznał dodatki do zasiłku należnego C. T. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i samotnego wychowywania. Natomiast odmówił przyznania dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P. I. W części decyzji nazwanej "uzasadnienie" organ ten wskazał, iż wnioskodawczyni spełnia ustawowe warunki do uzyskania przyznanych świadczeń. W odwołaniu od tej decyzji I. I. domagała się przyznania dodatków do zasiłku na rzecz P. I. Podała, że nie wpisała go we wniosku w rubryce dodatek z tytułu samotnego wychowywania omyłkowo, przy czym osoba sprawdzająca jego treść na to nie zwróciła uwagi. W jej ocenie jednak spełniła przesłanki do nabycia prawa do tego świadczenia. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.138§2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy doszedł bowiem do wniosku, iż kwestionowane rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom formalnym, gdyż nie zawiera uzasadnienia, czym narusza przepis art.107 k.p.a. W takiej sytuacji decyzja ta nie może pozostawać w obrocie prawnym, a sprawa wymaga powtórnego rozpatrzenia. W sprecyzowanej w toku rozprawy skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, zmierzając do uzyskania prawa do dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz P. I. z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego. W jej uzasadnieniu przytoczyli okoliczności zaprezentowane w odwołaniu, naprowadzając w szczególności na wypełnienie przesłanek pozwalających na przyznanie przedmiotowych świadczeń. Nadto skarżąca podała, że jakkolwiek nie wydano jeszcze żadnej decyzji po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, to jednak organ ten odmawia uwzględnienia jej żądań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji i akcentując, że skarżący w zasadzie tegoż rozstrzygnięcia nie kwestionują. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: jak stanowi przepis art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to odpowiednio naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem dokonują kontroli legalności również z urzędu, niezależnie od oceny trafności zarzutów podniesionych w skardze. Zasadą jest jednakowoż kontrola legalności decyzji i innych aktów zapadłych przed organem drugiej instancji. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, iż skarga musi odnieść częściowy skutek, ale z powodu wziętego pod rozwagę przez Sąd z urzędu. Natomiast w pozostałym zakresie jest ona chybiona, co wszak nie oznacza, że w ostatecznym wyniku żądania skarżących nie będą uwzględnione. Zakres kognicji organu odwoławczego jest wyznaczany zakresem zaskarżenia przez odwołanie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Oznacza to, iż organ drugiej instancji jest władny rozpatrzeć zakwestionowaną odwołaniem decyzję wyłącznie w takiej części, w której nie stała się ona ostateczną z powodu jej zaskarżenia. Nie zawsze bowiem strona skarży całość decyzji, gdyż może ograniczyć się do jej fragmentu, o ile ten da się wyodrębnić z całości, jeżeli strona z tej części rozstrzygnięcia jest niezadowolona. Wedle brzmienia art.16§1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie (w tym decyzje, których nie zaskarżono w terminie albo ich części nie objęte odwołaniem) są ostateczne. Takie decyzje, bądź ich części (a precyzyjniej materie nimi objęte) nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy, który nie jest uprawniony do badania zasadności decyzji ostatecznych. Rozpatrzenie mimo tego odwołania od takich decyzji stanowi jednolicie traktowaną w orzecznictwie kwalifikowaną wadę wypełniającą uregulowaną w art.156§1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa. Godzi bowiem w podstawowe zasady procesowe, w tym zwłaszcza w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Taką wadą dotknięta jest część zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie dostrzegł bowiem, iż przedmiotem odwołania nie uczyniono całej decyzji zapadłej przed organem pierwszej instancji, lecz jej fragment obejmujący odmowę przyznania dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P. I. oraz prawo do dodatku z tytułu samotnego jego wychowywania. Jakkolwiek trafne są spostrzeżenia tego organu, iż decyzja pierwszoinstancyjna nie spełnia formalnych wymogów, jakim winna odpowiadać decyzja administracyjna, bo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, co było słuszną przyczyną jej uchylenia, chociaż można rozważać, czy w ramach obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy również na organie odwoławczym nie spoczywał obowiązek stanowczego rozstrzygnięcia spornej kwestii, to jednak uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia mogło dotyczyć wyłącznie jej części objętej odwołaniem, a nie całości decyzji. Cała decyzja nie została zakwestionowana, o czym zresztą przekonuje korzystna dla strony treść rozstrzygnięcia, przeto w zakresie niezaskarżonym stała się ostateczną. Zatem merytoryczne rozstrzygnięcie, poza dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P. I., okazało się nieważne, co skutkuje wyeliminowaniem tej części zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego od początku, potwierdzając ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie korzystnych dla skarżących rozstrzygnięć w niej zawartych. Co się zaś tyczy wspomnianego dodatku (z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P. I.), to jak to wyżej wskazano, uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej z powodu jej wady formalnej uznał Sąd za trafne, co doprowadzić musiało do oddalenia skargi. W tym więc zakresie sprawa winna zostać rozpatrzona przez organ pierwszej instancji od nowa. Natomiast odnośnie dodatku z tytułu samotnego wychowywania P. I. przyszło zważyć, iż w tej materii brak jest rozstrzygnięć, jakie mogłyby zostać poddane sądowej kontroli legalności. Co prawda skarżąca wyraźnie ten aspekt sprawy zaczepiła w odwołaniu, wszak z uwagi na brak wniosku i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, nie mógł on być przedmiotem rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zakres kognicji organu drugiej instancji ograniczony jest bowiem zakresem orzekania przez organ pierwszej instancji. Tymczasem decyzja z dnia [...] nie orzekała o dodatku z tytułu samotnego wychowywania P. I., zapewne z powodu braku wniosku w tym zakresie. Toteż nie mógł o tym orzekać organ odwoławczy, a co za tym idzie niedopuszczalna była kontrola legalności realizowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tej materii brak jest przecież substratu zaskarżenia. Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż omyłkowo nie wpisała syna do wniosku, a nikt jej nie zwrócił na to uwagi. Przede wszystkim z tego powodu, iż nie zmienia ona faktu braku żądania, zaś świadczenie to przyznawane jest wyłącznie na wniosek. Poza tym nie niweczy skutku w postaci braku rozstrzygnięcia. W tym zakresie skarga podlegała zatem odrzuceniu. Niemniej jednak niepodobna pominąć takiego oto zagadnienia, że wniosek o to świadczenie skarżąca złożyła w odwołaniu. Przeto rzeczą organów było wyłączenie go do odrębnego rozpatrzenia, co należy uczynić po zwrocie akt. Z przytoczonych powodów na zasadzie art.58§1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 sentencji mniejszego wyroku, na postawie art.151 tej ustawy jak w punkcie 2 oraz na mocy art.145§1 pkt 2 tej ustawy jak w punkcie 3 sentencji, jednocześnie orzekając o niewykonalności tej części decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia, a to po myśli art..152 przywołanej ustawy. W konsekwencji tego rozstrzygnięcia rzeczą organu pierwszej instancji będzie ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez P. I. oraz po raz pierwszy zawarty w odwołaniu wniosek o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania tego dziecka. Organ ten przede wszystkim zwróci uwagę na zagadnienie legitymacji czynnej w sprawie, bo P. I. nie jest dzieckiem wnioskodawczyni, a jej męża, następnie zaś dokładnie sprawę wyjaśni i rozstrzygnie zgodnie z przepisami prawa materialnego, w szczególności zwracając uwagę na treść przepisu art.60 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz fakt przyznania tego ostatniego dodatku z tytułu wychowywania C. T. Podjętą decyzję organ ten uzasadni zgodnie z wymogami procedury. Będzie nadto miał na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04 (OTK-A 2005, nr 5, poz.51), mocą którego stwierdził on niezgodność z przepisami Konstytucji art.3 pkt 17, art.8 pkt 3 i 4, art.11 i art.12 ustawy o świadczeniach rodzinnych. ----------------------- 3