IV SA/Gl 81/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. na podstawie art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 27 ust. 2 i art. 27 c ust. 1, art. 27 c ust. 4 ustawy z dnia 4 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jedn. Dz. U. Nr 212 z 2011 r., poz. 1263 ze zm.) oraz art. 44 b i art. 44 c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 124) orzekł o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu oraz zatrzymaniu – na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy - wymienionych w decyzji produktów oraz nakazał zaprzestanie prowadzenia działalności w obiekcie przy ul. [...] w R., służącym do wprowadzania do obrotu tych produktów przez A Sp. z o.o. – na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Jednocześnie organ sanitarny obciążył stronę postępowania, kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań wymienionych produktów i nadał decyzji w pkt 1 i 3 rygor natychmiastowej wykonalności. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółkę z o.o. A – reprezentowaną przez pełnomocnika - decyzją z dnia [...] Nr[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami), utrzymał w mocy powyższą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., w dniu 28 czerwca 2012 r. otrzymał powiadomienie Komendy Miejskiej Policji w R., z którego wynikało, że w dniu 27 czerwca 2012 r. funkcjonariusze zatrzymali osobę, której zachowanie wskazywało na odurzenie. Funkcjonariusze ustalili, że zatrzymany nabył substancje niewiadomego pochodzenia w sklepie o nazwie A w R., przy ul.[...]. Wstępna kontrola przeprowadzona przez nich wykazała, że 27 czerwca 2012 r. sprzedano 74 woreczki substancji o nazwach[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] za kwotę 2700 zł., a ponadto, że w tym dniu w sklepie znajdowało się jeszcze 129 woreczków środków o tych nazwach. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że kontrola sanitarna przeprowadzona w dniu 25 lipca 2012 r. przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w sklepie należącym do strony, ujawniła występowanie w obrocie produktów o nazwach [...] [...],[...], [...] [...] [...]co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi stwarzającymi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego w rozumieniu art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Następnie [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł, że organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu, czym kierował się przy wydaniu decyzji, przytoczył bowiem opisy zawarte na etykietach produktów, które wskazywały z dużym prawdopodobieństwem, że zostały wprowadzone do obrotu w celu osiągnięcia po ich zażyciu, efektów innych niż te, na które wskazywałoby ich bezpośrednie przeznaczenie. Ponadto podniósł, że na opakowaniach tych produktów brak było informacji o ich składzie oraz że ich ceny rynkowe są nieadekwatne do cen rynkowych produktów wskazanych na etykietach, typu klej lub proszek oraz do ilości produktu w opakowaniu. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że ze względu na potrzebę ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, na podstawie art. 108 K.p.a., decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślił, że było to uzasadnione zgromadzonymi dowodami, w tym informacjami uzyskanymi w dniu 28 czerwca 2012 r. z Komendy Miejskiej Policji w R. o wprowadzaniu do obrotu tzw. dopalaczy w sklepie przy ul. [...] oraz danymi zawartymi w protokole kontroli z dnia 25 lipca 2012 r. Ponadto wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono brak lub zmniejszoną ilość niektórych produktów zabezpieczonych, wobec których organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] wstrzymującą wprowadzanie ich do obrotu i Narodowy Instytut Leków, na podstawie przeprowadzonej oceny ich bezpieczeństwa, stwierdził, że stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W związku z tym organ odwoławczy podniósł, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. prawidłowo uznał, że zgodnie z art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, występuje konieczność uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej w kontrolowanym sklepie na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia - nie dłuższy niż 3 miesiące. Organ odwoławczy dodał, że w art. 27c tej ustawy, został wprowadzony warunek istnienia jedynie uzasadnionego podejrzenia, nie zaś pewności, co do stwarzania zagrożenia, gdyż to ustalić mogą dopiero przeprowadzone następnie badania bezpieczeństwa produktu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego orzeczenia maksymalnego okresu stosowania środka określonego w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czyli 18 miesięcy, organ odwoławczy podniósł, że okres ten wskazany został jako termin końcowy wstrzymania wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu produktów. Dodał, że jako termin podstawowy określono czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła, że przy wydaniu obydwu rozstrzygnięć doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak określenia w decyzji organu I instancji, w sposób precyzyjny terminu, do którego zatrzymane zostały wymienione w niej produkty. Ponadto podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji – faktycznego i prawnego, w tym przez niewskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł, a przede wszystkim brak wyjaśnienia istnienia zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia i uznanie, że okoliczność, iż dwóch klientów usiłowało dokonać zakupu produktu o nazwie[...], uzasadnia wysokie prawdopodobieństwo wprowadzania do obrotu produktów zagrażających zdrowiu lub życiu. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 108 K.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku do tego podstawy faktycznej i prawnej, a także nienależyte uzasadnienie nadania tego rygoru. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 79, art. 79a, art. 79b oraz art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa oraz nierozpoznanie złożonego w trakcie kontroli sprzeciwu. Zarzuciła również naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów uzyskanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miało istotny wpływ na wyniki kontroli oraz naruszenie art. 84c ust. 12 oraz art. 84c ust. 5 wymienionej ustawy poprzez ich niezastosowanie, niewstrzymanie czynności kontrolnych i wydanie decyzji na podstawie wyników kontroli, od której z mocy prawa organ powinien był odstąpić. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przez organ prawa materialnego, tj. art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez to, że organ nie miał podstaw faktycznych do zastosowania środków przewidzianych w tym przepisie, a także nie uzasadnił istnienia podejrzenia, że produkty mogą być niebezpieczne dla zdrowia ludzi. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że treść pkt 3 decyzji organu I instancji pozostawia wątpliwości dotyczące czasu trwania zakazu prowadzenia działalności i niejasne jest, jakie środki podejmie organ w celu usunięcia zagrożenia, a ponadto, na czym polega zagrożenie, dla usunięcia którego, niezbędne jest nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności przez nieokreślony okres czasu. Wskazała, że rozstrzygnięcia w tej materii, jako naruszające prawo własności i swobodę działalności gospodarczej, powinny być formułowane ze szczególną uwagą i precyzją oraz nadawać się do realizacji, także w drodze egzekucji. Zarzuciła, że organ zastosował powyższy środek, nie wskazując żadnych okoliczności czy zdarzeń, które potwierdzałyby istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Wskazała, że organ nie odniósł się do okoliczności, że zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia i zawierają ostrzeżenia i wskazówki co do ich zastosowania. Podkreśliła, iż działanie organu tym bardziej budzi wątpliwości, że produkty objęte decyzją zostały dopuszczone do obrotu w jednym z krajów Unii Europejskiej. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. poprzez odmówienie stronie prawa wypowiedzenia się w postępowaniu, przez co doszło do rażącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zarzuciła również, że w sposób niezgodny z przepisami, zaskarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej również P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu oraz zatrzymaniu – na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy - wymienionych w decyzji produktów, ujawnionych w sklepie należącym do strony i o obciążeniu strony niezbędnymi kosztami badań tych produktów oraz o nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym do wprowadzania tych produktów do obrotu, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Z uwagi na przedmiot postępowania, podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 44 b w zw. z art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 124), zakazane jest wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Na podstawie zaś art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263, ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Ponadto według art. 27c ust. 3 tej ustawy, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestanie prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Z treści cytowanych wyżej przepisów art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w związku z art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika zatem, że do wydania decyzji, o której mowa w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wystarczające jest stwierdzenie wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest środkiem zastępczym. Według zaś art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - wprowadzanie do obrotu - to udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, wymienionych w tym przepisie środków, w tym środków zastępczych. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2012 r. przez pracowników organu sanitarnego, w sklepie należącym do strony wynika, że kontrola została przeprowadzona w obecności przedstawiciela kontrolowanego zakładu – sprzedawcy M. W. oraz dwóch funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji w R. i w dniu kontroli stwierdzono w obrocie produkty o nieznanym składzie i gramaturze, o nazwach wymienionych w decyzji. Podkreślenia wymagało, że organ I instancji – zgodnie z treścią tego protokołu - w uzasadnieniu decyzji przytoczył opisy zawarte na etykietach wymienionych w decyzji produktów. W świetle tego przytoczenia, jako prawidłową uznać należało ocenę organu odwoławczego, że opisy te wskazywały z dużym prawdopodobieństwem, iż produkty te zostały wprowadzone do obrotu w celu osiągnięcia po ich zażyciu, efektów innych niż te, na które wskazywałoby ich przeznaczenie określone na etykietach. Wobec tego prawidłowe było stwierdzenie tego organu, że co do wymienionych produktów zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi (art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Tym bardziej, że – jak podkreślił organ odwoławczy – na opakowaniach brak było informacji o składnikach tych produktów, a ich ceny były nieadekwatne do cen artykułów typu klej lub proszek oraz do ich ilości w opakowaniach. Dodać przy tym należało, że do wydania rozstrzygnięć wymienionych w art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wystarczające jest – według art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - podejrzenie, że dany produkt jest środkiem zastępczym. Decyzja powyższa nie przesądza zatem o tym, czy konkretny produkt jest środkiem zastępczym, czy też nim nie jest. Podejmowane przez organ na tym etapie czynności mają bowiem na celu właśnie przeprowadzenie oceny i badań, skonkretyzowanych w decyzji produktów. Dopiero ich wyniki mogą stanowić podstawę do ustalenia, czy te produkty są środkami zastępczymi. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona była zatem ocena zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, że wystąpiły przesłanki wymienione w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - do wydania decyzji określonej w art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, tj. decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu i zatrzymaniu, produktów wymienionych w decyzji, a także o nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym do wprowadzania tych produktów do obrotu. Z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi w zakresie naruszenia wyżej wymienionych przepisów, a także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W szczególności bezpodstawny był zarzut naruszenia w sprawie, przepisu art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczący braku właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niewystarczającego wskazania faktów i dowodów, na podstawie których organ wydał decyzję. Ponadto wbrew zarzutom skargi – prawidłowo zastosowany został w sprawie przepis art. 108 § 1 K.p.a., dotyczący nadania – rozstrzygnięciom zawartym w pkt 1 i 3 decyzji organu I instancji - rygoru natychmiastowej wykonalności. Przesłanka ochrony zdrowia lub życia ludzkiego – wskazana w decyzji organu zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. – została bowiem przez organ wykazana przez sam fakt potwierdzenia, że wystąpiło podejrzenie, iż wymienione produkty stanowią środki zastępcze. Bezpodstawny był również zarzut skargi, zgodnie z którym organ nie określił w sposób precyzyjny terminu, do którego wstrzymane zostało wprowadzanie do obrotu wyżej wymienionych produktów. Według bowiem treści decyzji, środek ten został zastosowany na okres 18 miesięcy. Nie ma przy tym znaczenia, że oprócz tego istotnego rozstrzygnięcia - decyzja w tej części zawiera przytoczenie przepisu ustawy, według którego stosowanie wymienionego środka następuje "na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa". Niewątpliwie przytoczenie tej części przepisu jest zbędne, jednakże nie prowadzi to do naruszenia art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W decyzji określony został zatem maksymalny okres - zgodnie z art. 27c ust. 1 tej ustawy - na jaki organ jest uprawniony nakazać wycofanie z obrotu lub wstrzymanie wprowadzania produktów do obrotu. W podobny sposób - z tym, że z uwzględnieniem różnic w treści art. 27c ust. 3 pkt 2 tej ustawy - należało odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego nieprecyzyjnego określenia przez organ czasu trwania nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym do wprowadzania do obrotu, wymienionych w decyzji produktów. Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organ przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak bowiem trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę – postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. W związku z tym, zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mogą być zgłaszane, a także poddane ocenie – w postępowaniu odrębnym, a nie w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Ponadto podkreślenia wymagało, że całkowicie bezpodstawny był zarzut skargi dotyczący naruszenia w postępowaniu administracyjnym, przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych –– pełnomocnik strony został poinformowany przed wydaniem zaskarżonej decyzji, o możliwości zajęcia stanowiska wobec całości zebranych w sprawie dowodów. W dniu 28 września 2012 r. przedmiotowe pismo organu odwoławczego, zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej. Pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana dopiero 7 listopada 2012 r. , a więc po upływie ponad miesiąca od daty doręczenia tego pisma, strona skarżąca nie skorzystała z powyższej możliwości. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie wskazanym w cytowanych wyżej przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji organu pierwszej instancji, nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani też przepisów postępowania, a wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.