IV SA/Gl 811/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Protokolant Specjalista Beata Mahlhofer, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy z urzędu umorzenia M. K. w całości ustalonej decyzją z dnia [...] r. nr [...] opłaty wraz odsetkami za pobyt dziecka W. M. w rodzinie zastępczej w wysokości [...] zł (słownie: [...]); 2. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Kierownika Działu Obsługi i Finansowania Opieki nad Dzieckiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta R., z [...] r nr [...] w sprawie odmowy z urzędu umorzenia w całości ustalonej decyzją z [...]r. nr [...] opłaty wraz z odsetkami za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o opisany poniżej stan faktyczny i prawny. Decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] r. ustalono M. K. opłatę za pobyt dziecka – W. M. w rodzinie zastępczej za okres od [...]r. do [...]r. w kwocie łącznej [...] zł. Decyzja ta została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z [...]r. utrzymało ją w mocy. Powyższą decyzję poprzedziło wydanie przez Prezydenta Miasta R. decyzji z [...] r. nr [...]o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej wydanej w związku z wnioskiem M. K. z [...] r. o odstąpieniu od ustalenia opłaty. W sprawie tej M. K. złożyła odwołanie, które okazało się skuteczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia wynika, że organ nie zbadał wnikliwie warunków odstąpienia od ustalenia opłaty wynikających z § 7 Uchwały nr [...] Rady Miasta R. z [...] r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminy płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Jako przesłankę odmowy odstąpienia od ustalenia opłat organ wskazał brak wywiązania się z warunku określonego w poprzedniej decyzji dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, której to Uchwała nie określa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta R., decyzją z [...] r. nr [...]ponownie odmówił M. K. odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt córki – W. M. w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji zacytował przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i podał powody swojego rozstrzygnięcia. W konsekwencji stwierdził, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy wykazał, że wnioskodawczyni nie spełnia kryteriów uprawniających do skorzystania ze zwolnienia z opłaty i przerzucenia kosztów utrzymania jej dziecka na Gminę. Decyzja ta stała się ostateczna, co skutkowało wydaniem decyzji z [...] r. ustalającej opłatę. Decyzją z [...]r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta stała się ostateczna. W związku z powyższym Prezydent Miasta R. rozpatrzył wniosek M. K. o umorzenie w całości ustalonej decyzja opłaty zawarty w odwołaniu z 2[...] r. w sprawie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty. Organ uczynił to z urzędu, gdyż skarżąca nie złożyła formalnego wniosku na formularzu (k. 13 akt). Wskazana wyżej decyzją z [...] r. odmówił M. K. umorzenia w całości ustalonej opłaty w kwocie łącznej [...] zł za pobyt córki W. M. w rodzinie zastępczej za okres od [...]r. do [...]r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że nie spełnia przesłanek do umorzenia opłaty określonych w § 6 Uchwały. Od decyzji tej strona w terminie ustawowym wniosła odwołanie, zaznaczając że nie jest w stanie ponosić opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w przypisanej wysokości, gdyż ma nowa rodzinę, tróję dzieci i niskie dochody. Nadto zaskarżona decyzja jest przedwczesna z racji zaskarżenia do sądu decyzji ustalającej opłatę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po zapoznaniu się z odwołaniem strony i po analizie akt sprawy stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie przekracza granic uznania administracyjnego i zasługuje na utrzymanie w mocy. Umorzenie opłaty jest ulgą przewidziana w Uchwale na zasadzie wyjątku od reguły a nie obowiązkiem Gminy. SKO podkreśliło, że organ I instancji ustalił, że M. K. prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem, R. K.. Z tego związku ma troje dzieci, które wychowuje wspólnie z mężem. Rodzina utrzymuje się ze świadczeń rodzinnych – 354 zł i wynagrodzenia za pracę męża w wysokości 2156,44 zł. Poczynione ustalenia wykluczają spełnienie jednej z czterech przesłanek umorzenia opłaty określonych w § 6 ust. 2 Uchwały (egzekucja okaże się bezskuteczna lub postępowanie zostanie umorzone, pobyt w pieczy zastępczej zakończył się, nastąpiła śmierci zobowiązanego lub w rodzinie zobowiązanego wystąpiła długotrwała choroba związana z kosztami czy straty materialne na skutek klęski żywiołowej). SKO wyjaśniło również, że zaskarżenie do WSA decyzji ustalającej opłatę nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia odwołania od decyzji ostatecznej odmawiającej umorzenia tejże opłaty. Od decyzji tej M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania o ustalenie ojcostwa M. K. dla jej córki W. M., które toczy się przed Sądem Rejonowym w R.. Zarzuciła organowi obrazę art. 193 i 194 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej przez dowolną interpretację tych przepisów i pominiecie faktu, że dziecko mieszka z ojcem oraz § 3 i 7 Uchwały poprzez przyjęcie, że nie ma zastosowania w sprawie. Dodatkowo organ pominął okoliczność, że pieczę zastępczą sprawuje babcia dziecka, J. K. a obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania dziecka ciąży na obojgu rodzicach. Fakt, ze córka mieszka z ojcem biologicznym i babcią winien zwalniać skarżącą z ponoszenia opłaty z tytułu pobytu córki w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Skarga zawisła przed tut. Sądem pod sygn. IV SA/GL 811/17 i postanowieniem z 2 października 2017 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego. Wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie został ponowiony 31 stycznia 2018 r. w związku z wyznaczeniem terminu rozprawy na dzień 1 lutego 2018 r. Jako uzasadnienie wskazano wyznaczenie terminu zakończenia sprawy o ustalenie ojcostwa na dzień 2 lutego 2018 r. – ogłoszenie wyroku. Do wniosku skarżąca załączyła protokół z rozprawy z [...]r., sygn. akt [...] oraz opinię w sprawie ustalenia ojcostwa z 15 stycznia 2018 r. Pismem z 23 marca 2018 r. skarżąca powiadomiła Sąd o zakończeniu wyrokiem z [...]r. sprawy o ustalenie ojcostwa W. M.. Wyrok jest prawomocny z dniem [...]r. Ustalono nim ojcostwo M. K. i umieszczenie małoletniej, W. M. w rodzinie zastępczej J. K.. Sąd odroczył rozpoznanie sprawy z terminem z urzędu bowiem, niezależnie od powyższego ustalił, że w sprawie decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zawisłej przed Sądem pod sygn. akt IV SA/Gl 540/17 został wyznaczony termin rozprawy na dzień 20 lutego 2018 r. Ostatecznie wyrok w powyższej sprawie zapadł 9 kwietnia 2018 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 i art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z .2017r. poz.1369, dalej: ppsa) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o cytowane wyżej przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosowanie do art. 134 ppsa – zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził, że zaskarżona decyzja odmawiająca umorzenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. w sprawie odmowy z urzędu umorzenia M. K. w całości ustalonej opłaty za pobyt dziecka, W. M. w rodzinie zastępczej w wysokości łącznej 12 000,00 zł na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017r. (po 1000 zł miesięcznie). W podstawie prawnej tej decyzji wskazano m.in. art. 193 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej 9 czerwca 2011 r. (tj.Dz.U.2017.697) zgodnie z którym za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (ust. 1a). Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (ust. 2). Wskazano także, że ojcostwo dziecka nie zostało formalnie ustalone i obowiązek ten w całości ciąży na matce, gdyż rodzina zastępcza otrzymuje świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 1000 zł miesięcznie. Obowiązek zwrotu kosztów ponoszonych z tego tytułu przez Gminę ciąży na M. K. co wynika z decyzji z [...] r. ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej. Jak wskazano wyżej decyzja ta została uchylona nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 9 kwietnia 2018 r. Powyższe powoduje, że została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie można bowiem rozważać prawidłowości decyzji o odmowie umorzenia zobowiązań, których obowiązek uiszczenia został uchylony. Zaskarżona decyzja jest zatem przedwczesna, nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy z racji wydania jej przed zakończeniem postępowania sądowego o ustalenie ojcostwa W. M. przebywającej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z [...] r., w rodzinie zastępczej J. K.. Postanowieniem tym ograniczono także władzę rodzicielską M. M. (obecnie K.) w stosunku do córki W. M., ur. [...]r. W akcie urodzenia nr [...] USC w R w rubryce ojciec widnieje tylko imię M.. Dziecko nosi nazwisko matki. Decyzją z [...]r. Prezydent Miasta R. przyznał J. K. świadczenie pieniężne w wysokości 1000 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2012 r. do 31 stycznia 2019 r. na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Ponieważ z dniem 23 marca 2018 r. nie ma wątpliwości, że W. M. posiada dwoje żyjących rodziców, to zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą solidarnie miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń w związku z umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej. Zatem w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie w jakiej części M. K. i M. K. winni tą opłatę ponosić. Rzeczą wtórną jest kwestia zwolnienie z obowiązku jej uiszczania M. K.. Wydanie wyroku, iż pozwany M.K. jest ojcem małoletniej W.M. spowodowało wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania - zakończonego zaskarżoną w sprawie IV SA/GL 540/17 decyzją o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nałożonej tylko na jednego z rodziców. Wystąpiły przesłanki do wznowienia postepowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Sąd uznał, że nową okolicznością jest sądowe ustalenie ojcostwa M. K. wobec W. M.. Okoliczność ta jakkolwiek wynika z wyroku wydanego [...]r. sygn. akt III [...], czyli po dacie wydania spornych decyzji ale ojcostwo istniało w dacie wydawania decyzji a obowiązek alimentacyjny ciąży na rodzicu z mocy prawa. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż stwierdził, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie nie zawiera materiału dowodowego uzasadniającego wydanie rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy wskazać, że M.K. o ojcostwie M.K. i wychowywaniu córki przez babcię mówiła w toku postępowania administracyjnego, co wynika z odwołania od decyzji o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty z [...]r. (k. 23 akt). Okoliczność ta została przez organ całkowicie pominięta mimo wskazywania przez skarżącą trudnej sytuacji materialnej i podjęcia kroków w celu sądowego ustalenia ojcostwa córki W.. Organ nie przesłuchał skarżącej na tą okoliczność ani nie zapoznał się z aktami sprawy zakończonej decyzją o przyznaniu J. K. świadczenia pieniężnego jako rodziny zastępczej, wydanej również przez Prezydenta Miasta R. (ostatnia [...]r., k. 2 akt) ani aktami Sądu Rejonowego w R., który postanowieniem z [...]r. umieścił W. M. w rodzinie zastępczej. Wobec przedłożonego przez skarżącą wyroku uznającego ojcostwo M. K., skutkującego koniecznością wznowienia postępowania o ustanowienie opłaty i uchylenia decyzji o jej ustanowieniu Sąd postępowanie w przedmiotowej sprawie uznał za bezprzedmiotowe. Zgodnie § 6 Uchwały nr [...] Rady Miasta R. z [...]r. zmienioną Uchwała z [...]r. określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie z § 3 uchwały warunkiem zastosowania którejkolwiek ulg przewidzianych w uchwale jest współdziałanie zobowiązanego w rozwiazywaniu życiowej sytuacji, która doprowadziła do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, w szczególności współpraca z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w tych przepisach. Organ czynił rozważania w zakresie spełnienia warunków całkowitego umorzenia opłaty, które określono w § 6 ust. 2 Uchwały z urzędu i stwierdził, że nie wystąpiła żadna z określonych w tym przepisie przesłanek. W tym miejscu wskazać należy, że Uchwała przewiduje również inne ulgi w zakresie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej o, których skarżąca została poinformowana (decyzja ustalająca opłatę z [...]r.) i po wydaniu przez organ nowej decyzji może uruchomić nowe postępowanie adekwatne do aktualnego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie sporna w istocie nie była kwestia spełnienia przez skarżącą kryterium uprawniającego do umorzenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wraz z odsetkami ale obciążenie nią w całości skarżącą przy wskazywaniu ojca dziecka, którego pominięto w postepowaniu o ustalenie opłaty. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że decyzje dotyczące umorzenia należności wydawane są w oparciu o tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego ustawodawca pozostawił organowi wybór pomiędzy równoważnymi rozstrzygnięciami. (wyrok WSA w Krakowie z 27.11.2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1079/09, LEX nr 586630). Wskazana specyfika rozstrzygania spraw związanych z umorzeniem zaległości determinuje także zakres sądowej kontroli decyzji uznaniowych. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje przede wszystkim samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, w ramach którego organ musi wnikliwie zbadać i precyzyjnie ustalić czy zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie zaległości. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 kpa, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz jego oceny (art. 80 kpa), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 kpa i mieć na względzie zasadę szybkości postępowania rozumianą jednak jako wydanie decyzji adekwatnej do stanu faktycznego sprawy. Stąd Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Z kolei umarzając postępowanie administracyjne (pkt II sentencji) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 ppsa, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Dodanie § 3 do art. 145 ppsa nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., co obligowało Sąd do jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Komentowany przepis jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej jako: kpa) Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w punkcie I sentencji. Orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego Sąd działał na podstawie art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa (punkt II sentencji). Sąd nie orzekł o kosztach bo skarżąca ani jej pełnomocnik nie złożyli stosownego wniosku.