IV SA/Gl 812/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dni [...] r., 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] orzeczono na mocy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit.a oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) o utracie przez A. M. statusu osoby bezrobotnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż strona nie stawiła się w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Skutkiem tego jest utrata statusu osoby bezrobotnej na okres 3 miesięcy od dnia niestawiennictwa w urzędzie pracy. A.M. odwołał się od opisanej wyżej decyzji. W odwołaniu tym opisał, iż leczy się od [...] r. Myśląc, że się wyleczy chciał podjąć pracę. Jednakże nie wyzdrowiał, a choroba nasiliła się i znalazł się w szpitalu z rozpoznaniem [...]. Był nieprzytomny i nie mógł się poruszać. Z tych przyczyn nie mógł zawiadomić urzędu pracy. Wskazał, iż jest kawalerem, zamieszkuje z [...] letnią matką, która nie miała świadomości, co do tego, że trzeba zawiadomić organ o zaistniałej sytuacji. Do odwołania załączono zaświadczenie lekarskie wystawione dnia [...]r. przez lekarza Poradni dla Dorosłych oraz kartę wypisową ze szpitala. W zaświadczeniu tym potwierdzono, iż A.M. od [...] r. był w leczeniu z powodu wysokiego ciśnienia i nie był zdolny do jakiejkolwiek pracy. Od [...] do [...] r. z powodu [...] był leczony szpitalnie i jest nadal niezdolny do jakiejkolwiek pracy. Z karty wypisowej z Szpitala A w K. wynikało, A.M. przebywał tam w dniach [...] - [...] r. z rozpoznaniem [...] i inn. Wskutek wniesionego odwołania sprawa została rozpatrzona przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Badając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, iż odwołujący zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu [...] r. W tym samym dniu własnoręcznym podpisem potwierdził obowiązkowy termin zgłoszenia się w urzędzie pracy celem potwierdzenia gotowości zatrudnienia wyznaczony na [...] lub [...]r. Jednakże w wyznaczonym terminie nie zgłosił się, natomiast w dniu [...] r. przedłożone zostało zaświadczenie o pobycie A.M. w Szpitalu A w K. od dnia [...] r. a w dniu [...] r. zaświadczenie ZUS ZLA potwierdzające niezdolność odwołującego do pracy od [...] do [...]r. Stwierdzono nadto, iż strona pouczana była o zasadach usprawiedliwiania niestawiennictwa w urzędzie pracy w przypadku niezdolności do pracy, o czym świadczy podpis złożony przez A.M. w Oświadczeniu oraz Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy. Zauważono, iż zgodnie z art. 33 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z późn. zm.) bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W art. 33 ust. 4 pkt 4 określone zostały konsekwencje niedopełnienia obowiązków, o których mowa w art. 33 ust. 3 zd. 1, bowiem starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, a pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Przywołano nadto art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), który stanowi, że bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zamkniętych ośrodkach odwykowych, są obowiązani do przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, iż regulacja w sprawie wymaganych zaświadczeń o niezdolności do pracy zawarta została w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 października 2004r. w sprawie szczegółowego tryby przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium i dodatku aktywizacyjnego ( Dz. U. Nr 219 poz. 2222 ze zm.). Określono tam, iż bezrobotny zawiadamia urząd pracy o niezdolności do pracy w terminie 2 dni od dnia wystawienia zaświadczenia, o którym mowa powyżej, oraz dostarcza to zaświadczenie niezwłocznie po ustaniu przyczyny niezdolności do pracy. Organ odwoławczy stwierdził, iż odwołujący nie przedłożył jednak zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby na odpowiednim druku ZUS-ZLA potwierdzającego jego niezdolność do pracy w dniu [...] r. a więc w dniu wyznaczonym do jego osobistego stawienia się w urzędzie pracy. Natomiast z przedłożonych przez odwołującego dokumentów wynikać miało, że stał się niezdolny do pracy z powodu choroby dopiero od dnia [...]r., po upływie wyznaczonego terminu, a wcześniejszy proces leczenia [...] według Wojewody [...] nie był okolicznością usprawiedliwiającą niestawienie się . Nie godząc się ze stanowiskiem organu przedstawionym w decyzji Wojewody [...] A. M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. W skardze tej przedstawił swój stan zdrowia, z wyszczególnieniem rozpoznania, z jakim został przyjęty do szpitala wskutek interwencji pogotowia ratunkowego w dniu [...]r. Opisał również swoje samopoczucie w chwili rejestracji w urzędzie pracy i podpisywania przedstawianych mu dokumentów. Wskazał, iż miał [...] i nieudolnie składał wymagane od niego podpisy. Mówił [...], a w związku z tym posądzono go niesłusznie o [...], z czym absolutnie się nie godzi i uznaje za krzywdzące go podejrzenie. Podkreślił, iż był bardzo poważnie chory, przedstawił wszystkie posiadane na tę okoliczność dokumenty, a czeka go jeszcze długi proces leczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na swoje twierdzenia zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśniono, iż organy nie zarzuciły stronie [...], a stanowisko strony wynika najprawdopodobniej z niezrozumienia przytoczonego w decyzji przepisu art. 80 ustawy o promocji zatrudnienia (...), który adresowany jest do bezrobotnych niezdolnych do pracy zarówno z powodu choroby, jak i z powodu leczenia w zamkniętych ośrodkach odwykowych. Stwierdzono nadto, iż oświadczenie skarżącego, co do braku świadomości w chwili rejestracji rodzi wątpliwości, co do samej rejestracji jako osoby bezrobotnej. Zarzut ten postawiony został jednak dopiero w skardze, a więc organ odwoławczy nie miał możliwości prowadzenia postępowania w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowody i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, wskazać należy, iż zapadła ona w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415) zwanej dalej ustawa o promocji zatrudnienia. W rozpatrywanej sprawie niespornym był fakt, iż skarżący, zarejestrowany, jako osoba bezrobotna, wezwany został do stawienia się w urzędzie pracy w trybie art. 33 ust. 3 wymienionej ustawy oraz, że w terminie tym nie stawił się. Pozbawienie statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia nastąpić może po spełnieniu się obu wymienionych w tym przepisie przesłanek - niestawiennictwa w wyznaczonym terminie i nie powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Zważyć przyjdzie w tym miejscu, iż ustawodawca, w przeciwieństwie do obowiązku dokumentowania niezdolności do pracy, o jakiej mowa w art. 80 ust.1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia w przypadkach niestawiennictwa na wyznaczony bezrobotnemu termin wymaga jedynie "powiadomienia o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa". Powiadomienie to musi nastąpić w terminie 7 dni, a nie, jak wymagane to jest w przypadku niezdolności do pracy - w terminie 2 dni od dnia wystawienia zaświadczenia. Z powyższych względów przytaczane w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 6 października 2004r. w sprawie szczegółowego tryby przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, dodatku szkoleniowego, stypendium i dodatku aktywizacyjnego ( Dz. U. Nr 219 poz. 2222 ze zm.) pozostają bez związku z rozpoznawaną sprawą. Odwołując się w tym miejscu powtórnie do zapisu znajdującego się w art. 33 ust. 4 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia zwrócić trzeba uwagę, iż ustawodawca nałożył na bezrobotnego, który nie stawia się w wyznaczonym terminie, obowiązek powiadomienia o uzasadnionej przyczynie swego nieprzybycia do urzędu pracy. Obowiązek ten nie został zatem sprowadzony do udowodnienia lub nawet uprawdopodobnienia okoliczności, które nie pozwoliły bezrobotnemu na stawienie się w organie. Twierdzenie przeto, iż obowiązkiem skarżącego było przedstawić stosowne zaświadczeniem lekarskie na druku ZUS ZLA, w opinii Sądu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia. Omawiany przepis sugeruje natomiast, iż bezrobotny musi przekazać organowi informację, iż jego niestawiennictwo wynika z uzasadnionej obiektywnie przyczyny. "Powiadomi", oznacza bowiem - przekaże wiadomość, poinformuje, zawiadomi, co nie jest tożsame z pojęciem "udowodni". Dokonując w dalszym ciągu interpretacji treści art. 33 ust. 4 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż przekazana przez bezrobotnego przyczyna niestawiennictwa musi być uzasadniona. Nie każdy podany przez bezrobotnego powód nie zgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę. Rolą organu jest zatem ocenić, czy podane przez bezrobotnego okoliczności, które uniemożliwiły mu wykonanie nałożonego na niego obowiązku są okolicznościami obiektywnie zasadnymi. W przypadku odmiennej oceny tych przyczyn staje się konieczne wydanie decyzji o pozbawieniu strony statusu bezrobotnego. Takie rozstrzygnięcie nie jest natomiast możliwe w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdy organ nie dokonuje oceny podanych przez bezrobotnego przyczyn z punktu widzenia ich zasadności i nie prowadzi postępowania w kierunku wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, co do zasadności przyczyn niestawiennictwa bezrobotnego lecz arbitralnie uznaje je za oczywiste. Interpretacja normy zawartej w art. 33 ust. 4 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia w drodze wykładni rozszerzającej jest w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie dopuszczalna. Organ nie ma bowiem tytułu do nakładania na bezrobotnego większej ilości obowiązków, iż uczynił to ustawodawca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, iż postępowanie w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego, toczące się na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia (...) jest postępowaniem administracyjnym poddanym regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji tego obowiązkiem organu jest stosowanie się do przepisów tam zawartych. W pierwszej kolejności zauważa się, iż postępowanie administracyjne rozpoczyna się jego wszczęciem, o czym należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie ( art. 61 § 4 k.p.a.). Natomiast w toku postępowania organ administracji zobowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ( art. 10 § 1 k.p.a.). Dokonując analizy akt sprawy poddanej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z uchybieniem wyżej przywołanych regulacji nie zawiadomiono skarżącego o wszczęciu w jego sprawie postępowania, nie dano mu także możliwości wypowiedzenia się, co do istotnych dla jej rozstrzygnięcia kwestiach. Jest bezsporne, iż organ dysponował dokumentem, z którego wynikał obiektywny brak możliwości stawienia się skarżącego w urzędzie pracy dopiero w dniach od [...] do [...] r. ze względu na hospitalizację. Bezsporne jest również, z jakich przyczyn znalazł się on w szpitalu. Jednakże tak poważne schorzenie skarżącego, jakie zostało u niego zdiagnozowane, przy ocenie stanu faktycznego z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, musi rodzić wątpliwości, co do możliwości swobodnego, samodzielnego poruszania się skarżącego w dniu poprzedzającym jego przywóz do szpitala, a więc w dniu [...] r. wyznaczonym, jako dzień stawiennictwa bezrobotnego w urzędzie pracy. Zapewniając czynny udział skarżącego w postępowaniu organ doprowadziłby do wyjaśnienia wskazanej, istotnej kwestii. Tymczasem organy obu instancji nie podjęły żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania przyczyny niestawiennictwa skarżącego w urzędzie pracy z punktu widzenia jej obiektywnej zasadności. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób uzyskał dokument ( "przedłożono"), znajdujący się w aktach administracyjnych na karcie 10, wystawiony w dniu [...]r., który dowodził, iż skarżący znajduje się od dnia [...] r. w szpitalu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji przeanalizują zatem, czy zaistniała w dniach [...] r. i następnych sytuacja może stanowić uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa bezrobotnego w urzędzie pracy w rozumieniu art. 33 ust. 4 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia, a w zależności od wyniku dokonanych rozważań rozstrzygną sprawę lub uzupełnią materiał dowodowy przy uwzględnieniu przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan sprawy orzeczono po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art.135 p.p.s.a jak w sentencji Orzeczenie w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a.