IV SA/Gl 812/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011r. sprawy ze skargi Ł. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] r. Ł. Z. poinformowała Dyrektora MOPS w B., że chce dostać się do Domu Pomocy Społecznej "A" w B., który "wybrała" dlatego, ze jest [...]i wniosła o udzielenie jej dofinansowania do pobytu w tymże domu. Pismem z dnia [...]r. Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. poinformował stronę, że nie ma możliwości skierowania strony do wskazanego przez nią DPS oraz dofinansowania pobytu tamże. Wskazano, że Dom Pomocy Społecznej " A" w B. jest domem przeznaczonym dla osób w podeszłym wieku, prowadzonym przez podmiot niepubliczny: Fundację " A", a więc nie na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Zaznaczono, iż strona może starać się o umieszczenie w DPS prowadzonym na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Dokładnie przy tym wyjaśniono stronie stan prawny w interesującej ja kwestii. Pismo to strona otrzyma la w dniu [...]r.. W piśmie z dnia [...]r. strona "odwołała" się od "decyzji" MOPS z dnia [...]r.. szeroko opisała swój zły stan zdrowia. Wskazała, że "postanowiła" zamieszkać w Domu Pomocy Społecznej "A" w B., dlatego, ze jest [...], a podmiot ten gwarantuje jej zaspokojenie potrzeb religijnych. Wskazała także na naruszenie przez organ przepisu art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 2 i 4 ustawy o gwarancji wolności sumienia i wyznania i § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 maja 2005 r. w sprawie domów opieki społecznej Postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając m.in. na podstawie art. 54 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2009 Nr 175 poz.1362 ze zm.), art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego –postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy stan sprawy. Wskazał, że w myśl art. 59 ust. ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W razie niemożności umieszczenia w domu pomocy społecznej z powodu braku wolnych miejsc, powiadamia się osobę o wpisaniu na listę oczekujących oraz o przewidywanym terminie oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przy czym przepisy ust. 1-3 stosuje się do domów pomocy społecznej prowadzonych na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono, że gdyby Dom Pomocy Społecznej "A" w B. był prowadzony przez podmiot publiczny lub na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, można by zastosować w/w przepis art. 59 ustawy o pomocy społecznej. Zauważono, że skoro jednak Dom Pomocy Społecznej "A" w B. prowadzony jest przez podmiot niepubliczny, dlatego w tej sprawie należy stosować przepis art. 65 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w takich przypadkach, nie wydaje się decyzji administracyjnej ale zawiera się umowę cywilną pomiędzy gminą a podmiotem prowadzącym dom. Wskazano, że w myśl przepisu art. 65 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne, o których mowa wart. 57 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się art. 59-64. W przypadku zaś braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 61-64, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle tego przepisu nie jest możliwe umieszczenie Ł. Z. w Domu Pomocy Społecznej "A" w B., gdyż nie jest spełniona przesłanka dotycząca braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Organ zaznaczył, że Ł. Z. (która jest [...] ) została powiadomiona o tym, że ma możliwość starania się o przyznanie miejsca w domach pomocy społecznej prowadzonych bezpośrednio przez gminę lub powiat na zlecenie Wójta (burmistrza, prezydenta) gdzie będzie miała zapewnioną specjalistyczną opiekę, i możliwość realizowania wszystkich obowiązków wynikających z przynależności do społeczności [...]. Organ podkreślił, że funkcjonowanie niepublicznych i publicznych domów pomocy społecznej oparte jest na innych zasadach. Za placówki niepubliczne uznane są domy prowadzone przez Kościół katolicki, inne kościoły i związki wyznaniowe, organizacje społeczne, fundacje, stowarzyszenia, osoby fizyczne i prawne. Przy tym działalność niepublicznych domów pomocy społecznej wyznaczana jest zasadami i czynnościami typowymi dla prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Dlatego też pobyt osoby w takiej placówce nie wymaga wydania decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w domu oraz o ustaleniu opłaty pobytowej. Podmioty prowadzące niepubliczną jednostkę organizacyjną nie mają obowiązku ustalania i publikowania średniego kosztu utrzymania mieszkańca. Nie odnoszą się do nich zasady dotyczące finansowego obciążania krewnych pensjonariusza oraz wymagania sposobu wnoszenia opłat i stosowania zwolnień. Przyjęcie do takiej placówki, jak również zasady pobytu w niej określa umowa zawarta z pensjonariuszem lub jego przedstawicielem ustawowym, a warunkiem skierowania do jednostki prywatnej jest brak wolnych miejsc w publicznym domu pomocy społecznej o zasięgu lokalnym (gminnym i powiatowym). Zdaniem Kolegium, działania Dyrektora MOPS w B. nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa i dlatego orzekł jak w sentencji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Ł. Z. podtrzymał swe stanowisko zawarte w odwołaniu. W szczególności akcentowała, że żaden inny dom pomocy społecznej nie zapewni jej zaspokojenia potrzeb religijnych zgodnych z praktykowaną przez nią religią. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając na uzasadnienie argumentację przytoczoną w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) dalej: "p.p.s.a.", wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga musiała zostać uwzględniona. Dokonując oceny zaskarżonego aktu w wyżej określonym zakresie, sąd doszedł do przekonania, iż organy obydwu instancji uchybiły przepisom postępowania, tj. art. 7, 77, 105 § 1, oraz 107 kpa, oraz prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonych aktów. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z kwestią niedopuszczalności odwołania określoną w art. 134 k.p.a., przy czym w uzasadnieniu swojego stanowiska szerzej nie omówił, ani treści przepisu art. 134 k.p.a., ani też nie wyjaśnił należycie stronie na czym niedopuszczalność odwołania w przedmiotowym przypadku miałaby polegać. Organ wskazał jedynie, że umieszczenie skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w B., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, co z kolei wynika z faktu, iż placówka ta jest niepublicznym domem pomocy społecznej, a działalność niepublicznych domów pomocy społecznej, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, wyznaczana jest zasadami i czynnościami typowymi dla prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego. Okoliczność, że Dom Pomocy Społecznej w B. jest placówką prowadzoną przez podmiot niepubliczny nie oznacza bowiem, iż automatycznie każde umieszczenie pensjonariusza w tym ośrodku odbywa się przy zastosowaniu norm cywilnoprawnych. Istotnie ta forma jest typowa dla większości przypadków, jednakże ustawodawca, kierując się dobrem osób kwalifikujących się do umieszczenia w domu pomocy społecznej, umożliwił im domaganie się od gminy umieszczenia w domu pomocy społecznej, który prowadzony jest przez podmioty niepubliczne, co wprost wynika z przepisu art. 65 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi: Do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się art. 59-64 (art. 65 ust. 1), w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 61-64, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom (art. 65 ust. 2). Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca użył w omawianym przypadku sformułowania "może skierować", a więc takiego samego jak przewiduje to przepis art. 54 ust. 2 w/w ustawy, który stanowi: osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Istotna różnica pomiędzy przytoczonymi regulacjami polega na tym, że przepis art. 54 ust. 2 wprowadza zasadę obligatoryjnego kierowania do domu pomocy społecznej w przypadku zaistnienia przesłanek dot. stanu zdrowia i wieku danej osoby, która chce skorzystać z opieki w takiej placówce, natomiast przepis art. 65 ust. 2 w/w ustawy, wprowadza wyjątek od tej zasady, przewidujący jedynie możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym. Konieczność wydania rozstrzygnięcia aktem administracyjnym stanowi konsekwencję wprowadzenia przez ustawodawcę możliwości domagania się skierowania do omawianej placówki. Przeto skoro istnieje przepis stanowiący o możliwości takiego skierowania, to niepodważalnym jest to, że musi mu odpowiadać możliwość domagania się tego przez osobę spełniającą warunki z przepisu art. 54 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 w/w ustawy (przepis art. 65 nie wyłączył art. 54 w/w ustawy), umieszczenia w takiej placówce. Zatem rozstrzygnięcie podania w tym zakresie musi więc nastąpić w formie decyzji administracyjnej, która w przypadku uwzględnienia podania, będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z omawianą placówką, a w przypadku odmowy uwzględnienia podania, będzie umożliwiała stronie złożenie odwołania od rozstrzygnięcia, o które miała prawo się ubiegać na mocy art. 65 ust. 2 w/w ustawy. W tym miejscu należy wskazać, że – zdaniem Sądu - pismo organu I instancji z dnia [...]r. w istocie posiada cechy decyzji administracyjnej. W tej mierze należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 (OSP 1982/9/169), gdzie wskazano, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: - oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, - wskazanie adresata aktu, - rozstrzygnięcie o istocie sprawy - podpis osoby reprezentującej organ administracji. Rzeczone pismo zawiera wszystkie wspomniane elementy, a w szczególności rozstrzygnięcie o braku możliwości skierowania skarżącej do konkretnego DPS. Z wyżej już naprowadzonych powodów, podjęcie (wprawdzie niezamierzone) przez organ I instancji merytorycznej decyzji w sprawie było uzasadnione. Organ ten jednakże dokonał wadliwej argumentacji swej decyzji. Przede wszystkim nie poczynił jednakże ustaleń, w świetle których mógł prawidłowo rozstrzygnąć złożone podanie. Jak wynika z przepisu art. 65 ust. 2 w/w ustawy, warunkiem koniecznym do możliwości uwzględnienia podania o skierowanie do domu pomocy społecznej, prowadzonym przez podmioty niepubliczne jest brak miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Oznacza to, że obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń, czy w domach pomocy społecznej w Miejskiej Gminie B. oraz w Powiecie B., brak jest wolnych miejsc do przyjęcia skarżącej. Okoliczność, że nie godzi się ona na przyjęcie do żadnego innego domu pomocy społecznej, niż ten, który wskazała nie ma tu znaczenia, albowiem ustalenie braku miejsc w domach pomocy społecznej na terenie gminy i powiatu zamieszkania strony, stanowi podstawową przesłankę ustawową, warunkującą możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne. Organy obydwu instancji takich ustaleń nie poczyniły, a w każdym razie nie znajdują się aktach sprawy dokumenty potwierdzające, ze takie ustalenia czyniono. Z protokołu przyjęcia strony z dnia [...]r. wynika jedynie, że pracownik socjalny udzielił skarżącej "pełnej informacji" o DPS na terenie B. (k.134 akt administracyjnych). Stąd też dopiero po zgromadzeniu wymaganych informacji, organ I instancji winien dokonać właściwej oceny co do kwestii zasadności wniosku, ustosunkowywując się do podnoszonego zarzutu nieuwzględnienia konieczności zaspokajania potrzeb religijnych przez stronę. Godzi się zaznaczyć, że podobne stanowisko zostało zaprezentowane już wcześniej w orzeczeniach sądów administracyjnych, a to w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010 r. , sygn. akt II SA/Bd 1321/10 i II SA/Bd 1384/10 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt oraz poprzedzający go akt na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 cyt. ustawy.