IV SA/Gl 814/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.), Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska, WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant starszy referent Agnieszka Janecka, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. numer : [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. nr 99 poz. 1001 ) oraz art. 18 ust. 4 a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj. z 2003 r. Dz. U. Nr 58, poz. 514 ze zm.) z upoważnienia Prezydenta Miasta C., Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w C. odroczył J. P. termin spłaty zadłużenia z tytułu pożyczki i odsetek w kwocie [...] zł do [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że J. P. jako osoba bezrobotna otrzymała w dniu [...] r. pożyczkę z Funduszu Pracy na podstawie zawartej umowy pożyczki nr [...] w kwocie [...] zł na uruchomienie działalności gospodarczej – [...]. Umowa ta została wypowiedziana, a całe zadłużenie postawiono w stan natychmiastowej wymagalności z terminem spłaty do [...] r. W dniu [...] r. J. P. zwróciła się z prośbą o przesunięcie terminu spłaty całego zadłużenia do miesiąca [...] r., motywując swoją prośbę upadłością działalności gospodarczej, którą prowadziła przez okres 5 miesięcy. W oparciu o powołane na wstępie przepisy organ orzekł jak w sentencji decyzji, która została doręczona wnioskodawczyni [...] r. W dniu [...] r. J. P. złożyła odwołanie w którym wniosła o zmianę decyzji w sprawie jednorazowej spłaty pożyczki i złożyła prośbę o rozłożenie zadłużenia na raty. Odwołała się do trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 132 kpa oraz art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 6 pkt 15 lit. d i art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z upoważnienia Prezydenta Miasta C. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w C. uchylił decyzję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w C. Nr [...] z dnia [...] odraczającą termin spłaty zadłużenia z tyt. pożyczki i odsetek w kwocie [...] zł do [...] r., rozłożył zadłużenie w kwocie [...]zł na 10 miesięcznych rat płatnych do 30-go każdego miesiąca począwszy od miesiąca [...] br. na konto PUP w C. i ustalił wysokość 1-szej raty w wysokości [...] zł, a rat od 2 do 10 w wysokości [...] zł każda. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przy wydaniu decyzji z dnia [...] r. Wskazał organ, że w odwołaniu od tej decyzji J. P. wniosła prośbę o jej zmianę i rozłożenie na raty zadłużenia, gdyż jest w ciężkiej sytuacji materialnej. Jest zadłużona, utrzymuje się z synem inwalidą [...] grupy za [...] zł miesięcznie i nie ma środków na jednorazową spłatę. Uwzględniając te okoliczności organ orzekł jak w sentencji decyzji. W odwołaniu od tej decyzji J. P. wniosła o jej zmianę wnosząc o rozłożenie zadłużenia na większą ilość rat. Odwołała się do trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Wskazała, że czyni starania o zmianę mieszkania na mniejsze aby uzyskane pieniądze przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymał w mocy decyzję organu I instancji powołując się na art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 139 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił ustalenia dokonane przez organ I instancji. Przywołując treść art. 18 ust. 4a ustawy z dnia14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ podkreślił, że decyzja administracyjna podjęta przez starostę w oparciu o ww. przepis ma charakter uznaniowy. Organ odwoławczy może jedynie sprawdzić czy we właściwy sposób przeprowadzono postępowanie dowodowe, lecz nie jest władny wydać decyzji dotyczącej prolongaty w spłacie zadłużenia i rozłożenia kwoty na raty. Podkreślił organ odwoławczy, że w istniejącym stanie faktyczno – prawnym działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzeczono jak w sentencji. W skardze J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ze wskazaniem, aby sprawa została ponownie rozpoznana przez organ I instancji. Zarzuciła, że stanowisko organu odwoławczego jest błędne, gdyż gdyby nawet nie mógł zmienić tej decyzji na jej korzyść to z pewnością mógł ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyraziła też wątpliwość czy Prezydent Miasta C. był uprawniony do wydania decyzji w tej sprawie, skoro organem właściwym w I instancji jest starosta. Zarzuciła, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia z uwagi na sytuację materialną i rodzinną w jakiej się znajduje. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do uregulowań ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skardze ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa sądy badają czy decyzje będące przedmiotem skargi nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto badają czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. W oparciu o art. 134 § 1 ppsa sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie są jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że kontrola ta skutkuje stwierdzeniem jej nieważności jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie należy zauważyć, że decyzja organu I instancji, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, została wydana na podstawie art. 132 kpa. Przepis ten pozwala organowi, który wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję na dokonanie samokontroli i uchylenie bądź zmianę własnej decyzji, jednakże tylko wtedy, gdy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ w takiej sytuacji ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną będącą przedmiotem decyzji nieostatecznej. Jednakże organ w tym trybie może rozstrzygnąć jedynie tożsamą sprawę i to w takim zakresie, w jakim była rozstrzygnięta wydaną przez organ decyzją nieostateczną. Natomiast w rozstrzygnięciu wydanym na podstawie art. 132 kpa organ nie może wypowiedzieć się w sprawie odmiennej co do przedmiotu sprawy, nawet wówczas, gdy w sprawie występują ci sami uczestnicy postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 31.10.1989 r., sygn. IV SA 705/89 opub. GAP 1990 Nr 1). Nadto na podstawie art. 132 § 1 in fine kpa niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, która się ogranicza tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję organ orzeka co do istoty zgodnie z żądaniami strony lub narusza postępowanie przed organem I instancji, gdy był taki wniosek (M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, Wyd. II, komentarz do art. 132 ust. 9 ). Decyzja organu I instancji wydana w dniu [...] r. w trybie art. 132 kpa uchybia w sposób rażący powyższym zasadom. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. organ I instancji wydał w oparciu o art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj. z 2003 r., Dz. U. Nr 58, poz. 514 ze zm.), mającym zastosowanie w sprawie wobec treści art. 139 ust. 5 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ), decyzję na podstawie której odroczył J. P. termin spłaty zadłużenia do dnia [...] r. Powołany przepis art. 18 ust. 4a cyt. ustawy uprawnia starostę do odroczenia terminu spłaty, rozłożenia zadłużenia na raty albo do umorzenia w części lub w całości pożyczki, o której mowa w ust. 1, jeżeli spełnione są przesłanki wymienione następnie w tym przepisie. Zatem przepis ten przewiduje 3 różne formy pomocy przy spłacie zadłużenia, które oczywiście mogą być w różnym czasie zastosowane wobec osoby zainteresowanej. Decyzja organu I instancji z dnia [...] r. odnosiła się do wniosku skarżącej dotyczącego odroczenia terminu spłaty zadłużenia. Natomiast w piśmie z dnia [...] r. skarżąca złożyła w istocie rzeczy wniosek o rozłożenie na raty tego zadłużenia. Nie jest to zatem tożsama sprawa ze sprawą wszczętą wnioskiem o odroczenie terminu spłaty. W piśmie tym zatytułowanym "odwołanie od decyzji " skarżąca nie kwestionowała ustalonego wobec niej terminu odroczenia zadłużenia, domagając się jego zmiany poprzez dalsze przesunięcie daty spłaty wymagalnej należności, lecz złożyła nowe żądanie. Domagała się zastosowania wobec niej formy pomocy w spłacie zadłużenia poprzez rozłożenie tej spłaty na raty. W tej sytuacji w trybie art. 132 kpa organ nie był uprawniony w rozstrzyganiu wniosku dotyczącym rozłożenia na raty istniejącego zadłużenia. Także rozstrzygnięcie w części, w której organ I instancji na podstawie art. 132 kpa uchylił swą decyzję o odroczeniu terminu spłaty zadłużenia bez dalszego rozstrzygnięcia w tym wniosku było wadliwe. Uchylenie to stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ I instancji po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia [...] r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji" w celu prawidłowego podjęcia dalszych rozstrzygnięć w sprawie winien był w razie wątpliwości wezwać skarżącą o sprecyzowanie stanowiska czy żądanie to stanowi jedynie wniosek o rozłożenie zadłużenia na raty czy też skarżąca kwestionuje i ewentualnie w jakim zakresie decyzję z dnia [...] r. o odroczeniu spłaty zadłużenia, które to rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z jej ówczesnym wnioskiem. Organ odwoławczy, który swym rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji, nie zwrócił uwagi na to rażące naruszenie prawa i akceptował je również wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem zasady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wadliwy jest też pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, który trafnie zakwestionowała skarżąca. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa tzn. dokonując merytorycznej i poprawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Zasada ta obowiązuje również w przypadku rozpatrywania odwołania od decyzji o charakterze uznaniowym. Niedopuszczalne jest rozpatrywanie odwołania tylko pod tym kątem, czy organ I instancji działał w granicach uznania ( por. wyrok NSA z dnia 3.12.1997 r., sygn. SA/Sz 2170/96, zbiór LEX 34102 ). Co do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że do wydania decyzji w oparciu o art. 18 ust. 4 a cyt. ustawy jako organ I instancji właściwy jest starosta. W przypadku miast na prawach powiatu rolę tę pełni Prezydent miasta. C. jest miastem na prawach powiatu ( rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.08.1998 r. w sprawie utworzenia powiatów – Dz. U. Nr 103, poz. 652 ). Stosownie zaś do art. 6b ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj., 2003 r. Dz. U. Nr 58. poz. 514 ze zm.) decyzje, o których mowa w art. 18 ust. 4a tej ustawy z upoważnienia starosty może wydawać kierownik powiatowego urzędu pracy lub też inny pracownik tego urzędu. Decyzje te są wydawane w imieniu starosty. Z przytoczonych jednakże na wstępie przyczyn Sąd w oparciu o art. 145 § 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 135 i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji.