IV SA/Gl 814/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2006r. sprawy ze skargi P.C. na uchwałę Rady Powiatu W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą, na podstawie art.4 ust.1 pkt 2, art.12 pkt 8 lit. a i pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) oraz art.36, art.43 ust.1, 2, 3 i art.53a ust.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz.408 ze zm.), Rada Powiatu W. przekształciła samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej p.n. Zespół Opieki Zdrowotnej w R. poprzez likwidację Poradni [...] i Poradni [...] Gminnego Ośrodka Zdrowia w L. Nadto postanowiła, że data podjęcia uchwały jest dniem otwarcia likwidacji, zaś zakończenie działalności likwidowanych placówek nastąpi w terminie [...] miesięcy od daty podjęcia uchwały. Poza tym określiła nowe zasady korzystania z usług medycznych świadczonych dotychczas przez przedmiotowe Poradnie i podjęła rozstrzygnięcie w przedmiocie ich majątku. Uchwała została przedstawiona Wojewodzie Ś. w dniu [...]r., przy czym nie wszczął on postępowania nadzorczego. Nie była ona również przedmiotem skarg. Działając w imieniu mieszkańców Gminy L. P.C. w dniu [...]r., powołując się na przepis art.87 ust.1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwał Radę Powiatu W. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego tą uchwałą. Domagał się uznania jej za nieważną, dostosowania pomieszczeń w gminnym Ośrodku Zdrowia w L. do odpowiednich wymagań higienicznych oraz przywrócenia zlikwidowanych poradni. W uzasadnieniu żądania wskazał, iż postępowanie likwidacyjne miało na celu przysporzenie korzyści byłemu Dyrektorowi SP ZOZ w R., będącemu współwłaścicielem Niepublicznego ZOZ, który przejął świadczenie usług medycznych pacjentom zlikwidowanych poradni. Nadto zarzucił organowi nieuwzględnienie negatywnych opinii wszystkich zainteresowanych jednostek samorządowych. Wreszcie podkreślił wadliwości w zakresie zachowania wymogów sanitarnych właściwych placówek oraz w zakresie oceny dotychczasowej działalności przedmiotowych poradni. Uchwałą z dnia [...]r. Rada Powiatu W. odmówiła uwzględnienia tegoż wezwania. W jej uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano na wniesienie wezwania przez nieuprawniony podmiot, albowiem wzywający legitymuje się upoważnieniem udzielonym mu przez mieszkańców Gminy L., która nie należy do Powiatu W., gdyż leży na terenie Powiatu R. Tymczasem skargę na uchwalę organu powiatu można wnieść w imieniu jego mieszkańców. Niezależnie od tego, w ocenie organu, wezwanie jest bezzasadne, gdyż kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego i uprawnień wnoszących go. Przytaczając treść właściwych przepisów wywiedziono, iż uchwała ta im nie uchybiła. Uzyskano bowiem wszelkie potrzebne opinie, które nie mają wiążącego charakteru, określono sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z likwidowanych poradni dalszych świadczeń zdrowotnych, sprecyzowano termin likwidacji, wreszcie rozstrzygnięto o majątku tychże poradni. Na koniec podniesiono, iż uchwała nie została zakwestionowana przez organ nadzoru, zaś część zarzutów nie podlega w ogóle rozpatrzeniu w tym trybie. Odpowiedź na wezwanie doręczono P.C. w dniu [...]r.. W dniu [...]r. wniósł on skargę na wspomnianą uchwałę, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty zaprezentowane już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Uzupełnił je o zarzut działania przez organ powiatu na szkodę mieszkańców Gminy L. poprzez uniemożliwienie im dostępu do niektórych usług medycznych, wskazując m.in., że zlikwidowane placówki już od [...]r. nie przyjmowały pacjentów. W odpowiedzi na skargę postulowano jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej, oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia [...]r.. W szczególności wskazano na brak legitymacji mieszkańców Gminy L. do zaskarżenia uchwały Rady Powiatu W., do którego to Powiatu ta Gmina nie należy. Nadto naprowadzono na zgodność zaskarżonego aktu z odpowiednimi przepisami prawa. Wreszcie organ podał, że po likwidacji całego ZOZ-u, budynek, w którym mieściły się sporne poradnie będzie przekazany Powiatowi R. na cele związane z wykonywaniem świadczeń zdrowotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie mogła odnieść skutku, albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu, a tylko w tym aspekcie podlega kontroli sądowej. Stosownie do brzmienia art.1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (p. art.1 i art.3 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Zatem w toku postępowania badają czy objęte skargą akty nie uchybiają przepisom prawa w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności po myśli art.147 § 1 ostatnio przywołanej ustawy. Przy czym, jak głosi jej art.134 § 1, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceny legalności dokonują również z urzędu. Tak więc inne okoliczności, nie należące do znamion przepisów będących podstawą uchwalenia danego aktu, w szczególności przykładowo odnoszące się do zasad współżycia społecznego, pozostają poza zasięgiem ich kognicji. Skarga spełniła wymogi formalne oraz w zakresie terminu do jej złożenia, przeto można było przystąpić do jej rozpoznania. W pierwszej kolejności godzi się stwierdzić, że zaskarżona uchwała bezsprzecznie z uwagi na swój przedmiot mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, toteż mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art.87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym. Dalej należało ocenić zarzut tamujący merytoryczną ocenę zasadności skargi sformułowany przez organ, a sprowadzający się do braku legitymacji czynnej. W tym miejscu trzeba tylko zwrócić uwagę organowi, iż trafność tego zarzutu nie mogłaby prowadzić do odrzucenia skargi, a do jej oddalenia, gdyż kwestia ta wiąże się z zagadnieniem materialnoprawnym, które zawsze skutkuje rozstrzygnięciem merytorycznym, a nie formalnym, jakim jest odrzucenie skargi. Wszak zarzut ten, w okolicznościach sprawy, okazał się chybiony. Stosownie do brzmienia art.87 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym, skargę na uchwałę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Tego rodzaju zgoda, obejmująca szeroko rozumianą "sprawę przywrócenia poradni..." udzielona została skarżącemu już w toku postępowania administracyjnego. Nota bene, jako mieszkaniec R., należącego do Powiatu W., mógł również złożyć ją w swoim imieniu. Oczywiście literalne brzmienie tego przepisu wskazuje na uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu powiatu wyłącznie jego mieszkańców. Jednakowoż w ocenie tej regulacji na gruncie niniejszej sprawy niepodobna zawęzić tej interpretacji do wykładni językowej. Jeśli bowiem zważyć na fakt, iż mieszkańcy Gminy L. korzystali z przedmiotowych placówek (położonych na terenie tej Gminy) jeszcze przed utworzeniem powiatów i do dnia ich likwidacji, trudno odmówić im uprawnienia do zaskarżenia tej uchwały tylko dlatego, iż z uwagi na usytuowanie ZOZ-u, w skład którego sporne poradnie wchodziły, właściwym do podjęcia uchwały był organ Powiatu W. Tym bardziej, że spełnione zostały przesłanki z ust.1 art.87 cytowanej ustawy. Oto bowiem zarzucają oni naruszenie ich interesu prawnego polegającego na organicznemu dostępu do świadczeń zdrowotnych. Tymczasem to uprawnienie jest zagwarantowane przepisem art.68 ust.1 i 2 Konstytucji RP, przy czym ustawa ta szczególną ochronę zdrowotną przewiduje m.in. dla dzieci i kobiet w ciąży, zatem ma oparcie w prawie materialnym, z którego interes prawny winien wypływać. Przechodząc zaś do meritum sprawy, godzi się podnieść, że dokonane w opisanych powyżej ramach badanie legalności zaskarżonej uchwały nie wykazało istotnych uchybień przepisom prawa. Jak głosi art.36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, m.in. do właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego należy twierdzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Organ ten ma dużą swobodę w dokonywaniu powyższych czynności, a przede wszystkim w zakresie samego zamiaru ich realizacji, ograniczoną jedynie ramami ogólnego porządku prawnego oraz przepisami szczególnymi zawartymi w cytowanej ostatnio ustawie. Przy czym wśród przepisów tego aktu prawnego brak jest wymagań odnoszących się w wyraźnym brzmieniu do przekształcenia, z jakim mamy do czynienia w sprawie. Przepisy te regulują bowiem w zasadniczej mierze kwestie tworzenia i likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Gdyby jednak z uwagi na efekt zaskarżonej uchwały, z mocy art.43 ust.3 przywołanej ustawy, zastosować do niej przepisy obowiązujące w materii likwidacji zakładu, wówczas należałoby się odwołać do jej art.43. Stanowi on o obowiązkach: określenia sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń likwidowanego zakładu dalsze i nieprzerwane udzielanie takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości, terminu zakończenia likwidacji działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały, zasięgnięcia opinii wojewody i organów właściwych jednostek samorządowych. W przekonaniu Sądu te przesłanki zaskarżona uchwała spełniła. Oto bowiem organ zasięgnął opinii wskazanych podmiotów w fazie projektowania zmian, przy czym – jak słusznie stwierdza – nie mają one charakteru wiążącego. Toteż negatywna ich treść ewentualnie może podlegać ocenie z punktu widzenia społecznego, nie zaś legalnego. Dalej, określono sposób i warunki korzystania przez pacjentów zlikwidowanych poradni z dotychczasowych świadczeń medycznych. Co prawda wyznaczono przychodnię w G., lecz nawet skarżący nie łączy tego faktu z nadmierną uciążliwością. Trzeba w tym miejscu podkreślić, iż podejmując zaskarżoną uchwałę niepodobna uczynić niczego więcej w materii dostępności (ustawa zakazuje tylko istotnego jej ograniczenia), a już z pewnością odnośnie jakości przyszłych świadczeń medycznych. Zresztą nawet sam skarżący nie zaczepia tego aspektu sprawy, wskazując – i to lakonicznie oraz bez dowodzenia swych twierdzeń - jedynie na niezachowanie wymogów higienicznych. Wreszcie określono termin zakończenia działalności. Co prawda uczyniono to dość nieprecyzyjnie, bowiem – w przekonaniu Sądu – poprawnym jest wskazanie konkretnej daty – lecz interpretacja tego zapisu pozwala na zaakceptowanie tego zwrotu. Oto bowiem określenie "w terminie [...] miesięcy od podjęcia niniejszej uchwały", w sytuacji gdy pewna jest data podjęcia uchwały, pewną czyni również sporną datę. Należy ją przyjąć na dzień [...]r.. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę skarżącemu, iż kwestie faktycznego zakończenia funkcjonowania poradni dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie mogą mieć znaczenia. Jest to bowiem zagadnienie bądź jej wykonania, bądź samego funkcjonowania poradni, które w ramach dokonywanej obecnie kontroli sądowoadministracyjnej się nie mieszczą. W ocenie Sądu, przedstawiane przez skarżącego okoliczności, jakkolwiek zapewne doniosłe dla miejscowej społeczności, jednak dla kwestii legalności kwestionowanej uchwały, nie mają większego znaczenia. Samorządy terytorialne wyposażone zostały w dużą samodzielność i niezależność, zwłaszcza od organów Państwa. Podlegają bowiem tylko przepisom oraz kontroli wyborców. Przy tym niektóre z eksponowanych w skardze problemów wymagają ingerencji innych niż sąd administracyjny podmiotów. Kontrola legalności sprawowana przez te sądy nie sięga bowiem poprawności kierunków działania samorządów, czy oceny działań ich organów albo innych osób pod kątem popełnienia czynów zabronionych przez prawo. Toteż kwestie należące do tej materii musiały pozostać poza zainteresowaniem Sądu w tej sprawie. Na koniec należy zwrócić uwagę, że cały zakład opieki zdrowotnej już uległ likwidacji, przeto w obecnej chwili sporne poradnie nie prowadziłyby działalności. Konkludując, legalność zaskarżonej uchwały musiała doprowadzić do oddalenia skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.