IV SA/Gl 814/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. uznano, że kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone w okresie 1 kwietnia 2011 r. do 31 lipca 2014 r. w wysokości 6.120,00 zł A.L. są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz.267 ze zm.) utrzymało w mocy wskazaną powyżej decyzję organu I instancji. A.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] r. o numerze wskazanym powyżej. Następnie decyzją z dnia [...] roku o numerze [...] organ I instancji ustalił, iż kwota świadczeń uznanych za nienależnie pobrane decyzją [...] z dnia [...] roku podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami w terminie 14 dni, od daty odebrania niniejszej decyzji. Od decyzji tej A.L. wniosła odwołanie w którym wyraziła swoje niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia oraz wniosła o jej uchylenie. Skarżąca opisała trudną i złożona sytuację zdrowotną akcentując, iż stan jej zdrowia uniemożliwia jej codzienne funkcjonowanie i komunikację z otoczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazało, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się; - świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania, - świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; - świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art. 30 ust. 2 cyt. ustawy), - świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie dokonano sprawdzenia okoliczności, które stanowiły przesłanki nienależnego świadczenia w rozumieniu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgromadzono materiał dowodowy pozwalający na udokumentowanie wystąpienia w sprawie tych przesłanek. Kwota nienależnie pobranych świadczeń została prawidłowo wyliczona nadto w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżąca była pouczona o okolicznościach, których wystąpienie powoduje brak prawa do świadczeń rodzinnych w tym do zasiłku (we wniosku jak i decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny zawarto stosowne pouczenia). W dniu 5 lipca 2005 roku Pani A.L. podpisała oświadczenie w przedmiotowym zakresie. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne. Zastosował właściwe przepisy prawa i odpowiednio aczkolwiek lakonicznie uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podzielił słuszność tych ustaleń, a stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.L. wskazała na naruszenie przepisów kodeksu postępowania - art. 7 i 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie wymogu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - art. 30 ust.2 pkt 1 poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca zaakcentowała, że w jej sytuacji nie miało miejsca równoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. W okresie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego nie była świadoma, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albowiem o fakcie, iż przysługuje jej dodatek pielęgnacyjny mogła się dowiedzieć dopiero z treści decyzji rentowej KRUS z dnia [...] roku. Przed tą datą nie posiadała informacji o zmianach w uprawnieniu do przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego. Na poparcie swoich twierdzeń strona zacytowała fragment wyroku WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IVSA/Po 886/13. Nadto skarżąca wskazała, że organ nie wykazał, iż była poinformowana należycie o okolicznościach, w których prawo do świadczenia nie przysługuje. Wyjaśniła, iż jest osobą w wieku 63 lat, [...], całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność będąca wynikiem całkowitej głuchoty powstała w pierwszym roku jej życia po zapaleniu opon mózgowych. Po ukończeniu szkoły stan zdrowia nie uległ poprawie. Nadal ma problemy w codziennym funkcjonowaniu związane głównie z komunikacją z otoczeniem. Lekarz psychiatra zdiagnozował u niej również zespół [...], zaburzenia adaptacyjne. Te wszystkie trudności oraz skłonności do urojeniowej interpretacji rzeczywistości, zaburzenia spostrzegania, co znacznie upośledza zdolności adaptacyjne oraz funkcje poznawcze, towarzyszyły jej od dzieciństwa i nadal są obecne. Dalej skarżąca przytoczyła fragment treści opinii sądowo psychiatrycznej z dnia 3 listopada 2005 r: "badana nie nawiązuje kontaktu werbalnego, unika kontaktu wzrokowego. Kontakt z badaną można nawiązać jedynie z pomocą męża, który posługuje się uproszczoną postacią języka migowego". Skarżąca podkreśliła, że w świetle tej opinii jej schorzenia powodują trudności w nawiązywaniu kontaktów z otoczeniem, wycofanie się z życia społecznego i zachowania dysforyczne. Zaznaczyła, że podobnej treści jest opinia sądowo - psychiatryczna z dnia 8 stycznia 2007 r. cytat: "stwierdzone schorzenia znacznie upośledzają zdolności adaptacyjne oraz funkcje poznawcze. Badana wymaga stałej pomocy w funkcjonowaniu w życiu społecznym." Również w opinii sądowej psychiatryczno-psychologicznej z dnia 3 września 2009 r., biegli stwierdzili u skarżącej: brak [...], czynności pamięciowe, zapamiętywania i odtwarzania przeżyć upośledzone, jak również "obniżenie sprawności procesów poznawczych (zespół psychoorganiczny) z towarzyszącymi zaburzeniami zachowania i emocji na podłożu organicznego uszkodzenia OUN". Zaznaczyła, że od najmłodszych lat swojego życia wymagała stałej pomocy innych osób. Z uwagi na znaczne problemy w codziennym funkcjonowaniu i komunikacji społecznej oraz trudności w rozumieniu tekstu pisanego (język polski jest dla niej językiem obcym szczególnie w formie pisanej) nie może zgodzić się ze stwierdzeniem, że została pouczona w sposób dla niej zrozumiały o sytuacji braku prawa do pobierania świadczeń. Skarżąca podkreśliła, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenie spoczywa na organach administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie i podtrzymał wcześniej zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Przepis ten nie posługuje się pojęciem świadczenia nienależnego, lecz nienależnie pobranego, co pociąga za sobą określone konsekwencje prawne. W ust. 2 powołanego artykułu przewidziane zostały natomiast warunki (pkt 1 – 4), w których pobrane świadczenie należy traktować jako pobrane nienależnie. Zwrócić ponadto należy uwagę, że w art. 30 ust. 3,regulującym kwestię przedawnienia należności, jest wprost mowa o decyzji ustalającej pobrane świadczenia za nienależne. Także w art. 30 ust. 6 powołanej ustawy dotyczącym potrącenia, ustawodawca posługuje się określeniem "kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją". Natomiast zgodnie z regulacją zawartą w art. 30 ust. 5 w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat" (sytuacja uległa zmianie po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, Dz.U. 2015, poz. 1302, która, jak należy sądzić, dopuszcza możliwość orzekania w jednej decyzji o ustaleniu jak o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń - por. art. 30 ust. 3 i 5 po zmianach) . Przytoczone wyżej unormowania obowiązujące w dacie orzekania przez organ, dowodzą, że aby można było nakazać zwrot określonych świadczeń, to w pierwszej kolejności należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Inny jest też zakres obu postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy w danej sprawie występują przesłanki zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 powołanej ustawy, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się m.in. przesłanki z art. 30 ust. 1 i 5 (kwestie terminów). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane, lecz dopuszczalne było dopiero wtedy, gdy decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane stała się ostateczna (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2117/13 i powołane tam orzecznictwo). Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do zwrotu świadczenia jest obowiązana osoba, która je pobrała nienależnie. Najpierw należało więc rozstrzygnąć, czy świadczenie rzeczywiście zostało nienależnie pobrane, a w dalszej kolejności – gdy było to potwierdzone ostateczną decyzją – nakazywać zwrot takiego świadczenia. Wymagało to wydania dwóch odrębnych decyzji. Nie było natomiast możliwe orzekanie o tych kwestiach równocześnie, w jednej decyzji. Decyzja nakazująca zwrot otrzymanych świadczeń była bowiem bezpośrednią konsekwencją wcześniejszego uznania tych świadczeń za nienależnie pobrane. Oznacza to, że orzekając w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, organ administracji publicznej nie badał ponownie okoliczności faktycznych i prawnych, które leżały u podstaw uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane. Przenosząc te uregulowania na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przez organy administracji powyższego przepisu i nakazania skarżącej zwrotu wypłaconego jej w okresie od dnia 1 kwietnia 2011 r. do 31 lipca 2014 r. zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 6.120,00 zł. Wskutek skargi wniesionej przez A.L. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane uznały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 456/15. Wyrok jest prawomocny. Wobec braku ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony A.L. za okres od 1 kwietnia 2011 r. do 31 lipca 2014 r. jest świadczeniem nienależnie pobranymi, niezasadnym stało się zobowiązanie skarżącej na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy do zwrotu tych świadczeń. W konsekwencji usunięcia z obrotu prawnego decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, decyzja organu o jego zwrocie musi zostać uznana za przedwczesną. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a orzekł jak w sentencji.