IV SA/Gl 818/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...],nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta C. odmówiła przyznania W. P. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podkreślono, że po myśli art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), w myśl którego prawo do przedmiotowego świadczenia przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, a także osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Zważywszy powyższe, organ administracyjny podniósł, że strona tej przesłanki nie spełnia. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono bowiem, że nie posiada on tytułu prawnego do mieszkania co zostało stwierdzone w pismach Urzędu Miasta C. - Wydział Spraw Lokalowych, gdzie podano, iż lokal wskazany we wniosku otrzymał na podstawie decyzji o przydziale nr [...] z dnia [...] która uprawniała go do zajmowania tego mieszkania przez okres lat trzech, a następnie wygasła w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733 ze zm.), gdyż wnioskodawca nie zajmował wspomnianego lokalu w okresie od 2001 r. do lipca 2003 r., a w konsekwencji nie wstąpił w stosunek najmu z mocy prawa. Równocześnie wskazano, że W. P. składając w dniu 21 grudnia 2011 r. oświadczenie o zapoznaniu ze zgromadzonymi dowodami nie przedstawił dokumentów, mogących potwierdzać, że posiada tytuł prawny do zajmowanego mieszkania, że oczekuje na lokal zamienny bądź socjalny ani też, że toczy się postępowanie o przywrócenie tytułu prawnego do tego mieszkania. Odmówiono przy tym wiarygodności podnoszonym przez stronę wywodom o posiadaniu tytułu prawnego do lokalu w oparciu o art. 674 Kodeksu cywilnego. Zaakcentowano bowiem, że przepis ten należy do zakresu prawa cywilnego, podczas gdy decyzja o przydziale zajmowanego przezeń lokalu mieszkalnego została wydana w trybie administracyjnoprawnym. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W. P. domagał się uchylenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji oraz przyznania dodatku mieszkaniowego. Strona podniosła, że wywodzi swój tytuł prawny do zamieszkiwanego lokalu z art. 674 kodeksu cywilnego. Nadto podkreśliła, że zamieszkiwała stale w tym mieszkaniu przez okres ostatnich kilkunastu lat, a jedynie została z niego wymeldowana "na podstawie wniosku prokuratury". Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy akt pierwszoinstancyjny. W uzasadnieniu wskazano, że przyczyną odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego była okoliczność, iż nie posiada ona tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania ani nie oczekuje na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny, a w rezultacie nie spełnia przesłanek warunkujących nabycie tego świadczenia w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Kolegium podniosło, że podziela ustalenia organu pierwszej instancji dokonane po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego. W pierwszej kolejności zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się przytoczona już powyżej decyzja z dnia [...] nr[...], mocą której przyznano stronie przydział do przedmiotowego lokalu na okres 3 lat. Równocześnie zaakcentowało, że w piśmie datowanym na 11 października 2010 r., nr [...] Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miasta C. stwierdził, iż W. P. zajmuje lokal bez tytułu prawnego, z kolei Naczelnik Wydziału Spraw Lokalowych tego Urzędu wyjaśnił, że wspomniana decyzja z dnia [...] wygasła po 3 latach od jej wydania, zaś W. P. - celem uregulowania tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania przy ul. [...] w C. - powinien złożyć wniosek w Wydziale Spraw Lokalowych. Poinformowano także, iż wyżej wymieniony miał przerwę w zameldowaniu od 2001 r. do lipca 2003 r., wobec czego nie można zastosować w stosunku do niego postanowień art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r., 31 poz. 266 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2002 r. W dalszej części uzasadnienia organ drugiej instancji podkreślił, że w ramach postępowania odwoławczego również przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w tym zakresie, pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o udzielenie jednoznacznej informacji, czy W. P. jako osoba zajmująca lokal mieszkalny bez tytułu prawnego uiszcza czynsz czy też odszkodowanie oraz o wyjaśnienie kwestii czy jest zameldowany w przedmiotowym lokalu przy ul. [...] w C., a jeśli tak, to na jakiej podstawie prawnej dokonano jego zameldowania. Z informacji przekazanych w tym zakresie przez Zakład Komunalny Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w C. (pismo z dnia 14 maja 2012 r.) wynika, że W. P. nie reguluje żadnych opłat za zajmowane mieszkanie. W kolejnym piśmie [...] poinformowano natomiast, że strona jest obciążona od lipca 2010 r. odszkodowaniem za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego w wysokości czynszu, co potwierdza załączona do tego pisma przez Kierownika Działu Rozliczeń Czynszów Zakładu Komunalnego PGM w C. dokumentacja. W kwestii zameldowania W. P. Kierownik Referatu Ewidencji Ludności Wydziału Spraw Obywatelskich w Urzędzie Miasta C. pismem z dnia 16 maja 2012 r. stwierdził natomiast, że wyżej wymieniony został wymeldowany z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w C. w dniu 17 października 2001 r. na podstawie decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta C., a następnie, w 2003 roku zwrócił się z wnioskiem o ponowne zameldowanie na pobyt stały, zaś jego żądanie zostało uwzględnione decyzją o zameldowaniu nr [...] z dnia [...]. Niezależnie od powyższego wskazano, że ustalenia organu administracji dokonywane w kierunku uzyskania odpowiedzi, na pytanie, czy podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu nie mogą wykraczać poza ramy postępowania administracyjnego. Rozważania dotyczące zgodności z prawem zawartej umowy najmu, (jej warunków, wysokości ustalonego czynszu, prawidłowej reprezentacji stron umowy najmu, a także legalności dokonanego wypowiedzenia umowy najmu lub jej zmiany) stanowią problematykę cywilną, wykraczającą poza kognicje organów administracji. Organ administracyjny rozpoznając sprawę w zakresie uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego jest zatem zobligowany ustalić istnienie tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych lub brak tego tytułu. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania strony umowy najmu w zakresie jej uprawnień do kontroli skuteczności zmiany, wygaśnięcia, czy też rozwiązania tej umowy, a postępowanie takie toczyć się powinno na drodze cywilnej. Jedynie strona posiada takie uprawnienia i w przypadku zakwestionowania przez nią słuszności pozbawienia jej tytułu do lokalu mieszkalnego postępowanie w sprawie o dodatek mieszkaniowy mogłoby zostać zawieszone przed organami administracji, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Mając powyższe na względzie Kolegium wywiodło, że twierdzenia W. P. zawarte w odwołaniu o posiadaniu przezeń tytułu prawnego do lokalu na podstawie art. 674 Kodeksu cywilnego są bezpodstawne i gołosłowne. W ocenie organu odwoławczego zaprezentowany wyżej stan rzeczy prowadzi do jednoznacznej konkluzji, iż strona nie posiadała tytułu prawnego do zajmowania lokalu mieszkalnego, konsekwencją czego była uzasadniona odmowa przyznania świadczenia, o które się ubiegała. Ustawodawca określił bowiem zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych w sposób bardzo ścisły, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. P. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Skarżący powołał się na swoją trudną sytuację materialną i życiową oraz zarzucił, że kwestionowana decyzja koliduje z art. 674 Kodeksu cywilnego. Zaakcentował bowiem, że w lokalu zamieszkuje od ponad 37 lat, a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że wymeldowanie go z tego lokalu dokonane mocą decyzji administracyjnej w roku 2001 r. było bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i powołując się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodłoł, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. W 14/94, (Dz. U., Nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada wymogom prawa. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Zasady przyznawania świadczenia stanowiącego przedmiot wydanej w sprawie decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. - w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst opublikowany w Dz. U. z 2001 r., nr 71, poz. 734 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 określa krąg podmiotów uprawnionych do jego pobierania. Stosownie zatem do treści tego przepisu dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Orzekające w sprawie organy odmówiły przyznania skarżącemu spornego świadczenia uznając, że nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w powyższym unormowaniu. Jak wynika z akt administracyjnych, W. P. ubiegał się o przyznanie spornego świadczenia odnośnie zamieszkiwanego przezeń lokalu położonego w C. ul.[...]. Dokonane w toku postępowania administracyjnego ustalenia wskazują przy tym w sposób jednoznaczny, że nie posiadał on do tego mieszkania tytułu prawnego. Konkluzja taka wynika po pierwsze z samego wniosku skarżącego złożonego przez niego w dniu 30 września 2010 r., gdzie adnotację tej treści umieścił zarządca budynku (vide: karta nr 1 akt pierwszoinstancyjnych), jak również ze znajdujących się w tych aktach dokumentów, a w szczególności z pisma Zakładu Komunalnego "PGM" w C. z dnia 14 maja 2012 r. (karta nr 52 wspomnianych akt), w którym podano wyraźnie, że od lipca 2010 r. jest on obciążony odszkodowaniem za zajmowanie rzeczonego lokalu bez tytułu prawnego oraz z pisma Naczelnika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego w C. z dnia 24 stycznia 2011 r. (k. 16 akt administracyjnych pierwszej instancji) gdzie stwierdzono wprost, że skarżący zajmuje lokal bez tytułu prawnego, decyzja o przydziale tego lokalu wydana wobec niego na 3 lata w dniu 21 listopada 1974 r. miała charakter okresowy w związku z czym wygasła po 3 latach od jej wydania, a równocześnie nie złożył on w wniosku o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Pismo tego Naczelnika z dnia 26 maja 2011 r. (karta nr 34 rzeczonych akt) potwierdza przy tym, że w przypadku strony nie zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r., 31 poz. 266 ze zm.), z uwagi na bezsporny fakt, iż w następstwie stosownej decyzji administracyjnej została z tego mieszkania wymeldowana w roku 2001 r. i zameldował się w nim ponownie dopiero w lipcu 2003 r. Jest przy tym poza sporem, że W. P. nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odpowiadając bowiem na pytanie organu pierwszej instancji nie przedłożył żadnych dokumentów mogących potwierdzać, aby złożył wniosek o przydział lokalu zastępczego bądź socjalnego bądź aby toczyło się postępowanie sądowe w sprawie o przywrócenie tytułu prawnego do mieszkania ani też nie podnosił, aby któraś z tych okoliczności miała miejsce (patrz: oświadczenie złożone 21 grudnia 2011 r. - karta nr 37 akt pierwszoinstancyjnych). Zważywszy zaprezentowany wyżej stan rzeczy Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy zasadnie odmówiły skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Należy zaakcentować, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujących norm, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to nawet bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Orzekający w tym zakresie organ nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, jako że odstąpienie od zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego i przyznania go mimo niespełnienia ustawowych przesłanek jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, że nie mogły one odnieść skutku. Jakkolwiek skarżący wywodzi, że zamieszkuje w wymienionym we wniosku lokalu nieprzerwanie od ponad 37 lat, to jednak fakt ten nie może przesądzić o uwzględnieniu skargi, skoro nie przedłożył w toku postępowania żadnego dokumentu, mogącego potwierdzać posiadanie aktualnego tytułu prawnego do tego mieszkania, a co za tym idzie, nie wykazał, iż spełnia ustawowy wymóg warunkujący nabycie prawa do spornego świadczenia. Zdaniem składu orzekającego za chybioną należy także uznać argumentację strony dotyczącą unormowania zawartego w art. 674 Kodeksu cywilnego. Jak trafnie odnotowało Kolegium, prowadząc postępowanie organy administracji – w pierwszej kolejności – dokonują ustaleń zmierzających do wyjaśnienia, czy podmiot występujący o dodatek mieszkaniowy posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu i nie mogą w tym zakresie wykraczać poza ramy postępowania administracyjnego. Rozważania dotyczące zgodności z prawem zawartej umowy najmu, stanowią problematykę cywilną, wykraczającą poza kognicje organów administracji. Organ administracyjny rozpoznając sprawę w zakresie uprawnień strony do dodatku mieszkaniowego jest zatem zobligowany ustalić istnienie tytułu prawnego do lokalu w rozumieniu art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych lub brak tego tytułu. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania strony umowy najmu w zakresie jej uprawnień do kontroli skuteczności zmiany, wygaśnięcia, czy też rozwiązania tej umowy, a postępowanie takie toczyć się powinno na drodze cywilnej. Jedynie strona posiada takie uprawnienia i w przypadku zakwestionowania przez nią słuszności pozbawienia jej tytułu do lokalu mieszkalnego postępowanie w sprawie o dodatek mieszkaniowy mogłoby zostać zawieszone przed organami administracji, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Tylko na marginesie warto odnotować, że w świetle przepisów Kodeksu cywilnego, najem wygasa, co do zasady, z upływem terminu wypowiedzenia albo – w przypadku gdy nawiązany jest na czas oznaczony – z upływem terminu, na jaki została zawarta umowa. Przepis art. 674 ustanawia regułę interpretacyjną, zgodnie z którą w pewnych okolicznościach poczytuje się, że najem trwa nadal, gdyż jego przedłużenie nastąpiło w sposób dorozumiany. Znajduje on zastosowanie w przypadku istnienia wątpliwości, w sytuacji, gdy przedmiot najmu jest w dalszym ciągu używany przez dotychczasowego najemcę za zgodą wynajmującego na taki stan rzeczy. Tymczasem zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby wynajmujący zgodę taką wyrażał, a wręcz przeciwnie – wskazuje na jej brak, o czym świadczy przecież obciążenia skarżącego odszkodowaniem za zajmowanie lokalu (w miejsce czynszu). Mając na względzie powyższe, sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane zgodnie z prawem czyniąc zadość regułom postępowania administracyjnego, wyrażonym w art. 7 i 77 Kpa oraz 107 § 3 Kpa. Rozstrzygając sprawę, organy dokonały wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych i zgromadzonego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one zastrzeżeń sądu. Stanowisko organów w tej sprawie sąd w pełni akceptuje. Tym samym Sąd uznał – jak wykazano wyżej – że organy ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.