IV SA/Gl 819/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego postanawia odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., na podstawie art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako "ustawa o Policji") oraz § 7 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 1130, dalej jako "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu odwołania M.T. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...]r.. nr [...] zobowiązał ww. funkcjonariusza zwrotu wypłaconego za okres od dnia 1 marca 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie 12.513,70 zl (brutto)- utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...]r. nr [...] został przyznany M.T. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Jednakże Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...]r., która to decyzja stała się ostateczna w toku postępowania. Organ pierwszej instancji zauważył, że w myśl § 7 pkt 2 rozporządzenia w przypadku uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika, wydaje się decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Dalej zauważył, że decyzja w przedmiocie zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter decyzji związanej, a organ zobowiązany jest w takim przypadku do ustalenia, czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika jest ostateczna i do wyliczenia kwoty wypłaconego świadczenia, co wykonano w toku postępowania. Wobec powyższego Komendant Powiatowy w Ż. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...] orzekając o obowiązku zwrotu przez funkcjonariuszkę wypłaconego za okres od dnia 1 marca 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie 12.513,70 zł (brutto). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.T. zarzucając naruszenie art. 7 Kpa , art. 9 Kpa, art. 107 § 7 Kpa; § 7 rozporządzenia oraz naruszenie zasady wydawania decyzji administracyjnej ze skutkiem "na przyszłość wniosła o umorzenie postępowania. Zdaniem odwołującej skoro decyzja z dnia [...] r. wydana przez Komendanta Powiatowego Policji w Ż. przyznająca jej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 marca 2012 r. była zgodna z przepisami prawnymi "pod względem formy zewnętrznej" to miała ona prawo oczekiwać, że jest to decyzja prawidłowa, a strona ma prawo oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie czuwał nad czynnościami po to, żeby uchronić ją przed szkodą spowodowana nieznajomością lub błędna interpretacją prawa. Zauważyła, że nieuprawnione jest obciążanie jej skutkami błędów popełnionych przez organ w toku postępowania administracyjnego. Wskazała przy tym na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii cofnięcia uprawnień, które winno następować "na przyszłość". Decyzją z dnia [...] r., Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako "Kpa."), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 7 pkt 2 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że M.|T. w dniu 20 marca 2012 r. złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Odnosząc się do treści oświadczenia złożonego przez funkcjonariuszkę organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w Ż., rozstrzygając jej prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, skupił się tylko i wyłącznie na informacji, że tytuł prawny do budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Ł. nie należy do policjantki, a ona sama "nie posiada" lokalu mieszkalnego/domu będącego przedmiotem spadku. Nie zwrócił natomiast uwagi na zapis dotyczący zgonu ojca funkcjonariuszki będącego współwłaścicielem budynku. W dniu [...]r. Komendant Powiatowy Policji w Ż. wydał Decyzję nr [...] przyznającą M.T. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 marca 2012 r. Przyznanie przedmiotowego świadczenia organ pierwszej instancji uzasadnił faktem, że wymieniona nie posiadała tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem organu pierwszej instancji funkcjonariuszka spełniała wymogi zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. uszczegółowione w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Komendant Wojewódzki Policji w K., dokonując weryfikacji uprawnień funkcjonariuszki do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stwierdził nieprawidłowości w podjętym przez organ niższego szczebla rozstrzygnięciu, zawartym w decyzji nr [...] r. z dnia [...] r. Organ odwoławczy zauważył, że kwestia nabycia przez funkcjonariusza spadku (w całości lub w części), w skład którego wchodzi lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny (ich część), rzutuje na jego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zgodnie bowiem z § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia, a organ Policji winien wziąć pod uwagę wszystkie informacje zawarte w tymże oświadczeniu. Jeżeli jakieś dane są niepełne lub niedokładne, obowiązkiem organu jest ich wyjaśnienie. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie związanej z przyznaniem M.T. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego doszło do rażącego naruszenia § 3 oraz § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez ich pominięcie i dlatego też Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji nr [...]. Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] r. przyznającej M.T. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 marca 2012 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Mimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. zostało zawarte pouczenie o tym, że policjantka od decyzji może złożyć odwołanie, a funkcjonariuszka nie skorzystała z tego prawa. Wobec powyższego decyzja Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. stała się prawomocna. W konsekwencji Komendant Powiatowy Policji w Ż. w dniu [...] r. wydal decyzję nr [...] orzekającą o zwrocie przez M.T. kwoty 12.513,70 zł z tytułu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 1 marca 2012 r. do 31 grudnia2014 r. przywołując jako podstawę prawną § 7 pkt 2 rozporządzenia. Dalej zwrócił uwagę, że przedmiotem oceny organu jest jedynie decyzja, od której funkcjonariuszka złożyła odwołanie, a badaniu podlegają jedynie te przesłanki, które legły u podstaw wydania decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] r. Prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego, do przyznania pomocy finansowej lub do równoważnika pieniężnego za brak lub remont lokalu mieszkalnego jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. O konieczności wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do przedmiotowych świadczeń mówi zresztą art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym załatwienie spraw w nim wymienionych następuje w formie decyzji i administracyjnej. Dlatego istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego. czy w okresie pobierania przez M.T. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, istniała podstawa do jego pobierania. Podstawą taką winna być prawomocna i prawidłowa decyzja organu administracji, przyznająca stronie uprawnienie do tego równoważnika. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. stwierdzająca nieważność decyzji nr [...] r. Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...]r. przyznającej wymienionej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 marca 2012 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa stała się prawomocna, a konsekwencją wynikającą ze stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej równoważnik jest to, iż wywołuje ona skutek wsteczny. Przesądza bowiem, że sporna decyzja była nieważna od chwili jej wydania. Nie mogła więc rodzić żadnych skutków prawnych. Stąd kwoty wypłacone na jej podstawie uznać należy jako wypłacone bez podstawy prawnej. Za taką podstawę nie może być uznana decyzja obarczona wadą nieważności. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w Ż., wydając w dniu [...] r. decyzję nr [...] obligująca M.T. do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 marca 2012 r. (tj. dnia przyznania przedmiotowego świadczenia unieważnioną decyzję Nr [...] z dnia [...] r.) do dnia 31 grudnia 2014 r. (czyli dnia. do którego równoważnik za brak lokalu mieszkalnego był wymienionej wypłacony), prawidłowo nakazał skarżącej dokonanie zwrotu pobranego równoważnika, bowiem stan faktyczny sprawy wskazuje na to, iż nie istniała ważna i wiążąca podstawa do jego wypłacania. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym szczegółowo w jaki sposób została wyliczona kwota do zwrotu, gdyż organ pierwszej instancji nie zawarł tej informacji w wydanej decyzji, nadto wskazał na treść § 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia i dokonał wyliczenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od dnia 1 marca 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że niezależnie od subiektywnego przeświadczenia strony o przysługiwaniu jej uprawnienia do pobierania omawianego świadczenia, istniejący w chwili wydawania skarżonej decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ż. stan faktyczny stanowi uzasadnioną podstawę do przyjęcia, iż przedmiotowy równoważnik był wypłacany bez podstawy prawnej. Natomiast odnosząc się do przytoczonych przez M.T. treści wyroków sądowych na poparcie tezy, że decyzja o zwrocie nie powinna rodzić skutków wstecz organ odwoławczy zauważył, że przywołane orzeczenia sądowe dotyczą cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a nie jego zwrotu, a więc zupełnie innego zagadnienia niż to, będące przedmiotem sporu. Organ odwoławczy nie zgodził się, ze stwierdzeniem odwołującej że decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] r. narusza § 7 rozporządzenia, a z samej konstrukcji wskazanego przepisu wynika, że o wydaniu decyzji o zwrocie równoważnika za brak mieszkania decydują różne, niezależne od siebie okoliczności. W przypadku skarżącej doszło do sytuacji, w której w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu świadczenia. Organ pierwszej instancji był więc zobligowany do wydania decyzji o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co też uczynił i co wyjaśnił w skarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie znalazł również możliwości przychylenia się do wniosku strony o umorzenie postępowania o zwrocie równoważnika za brak lokalu Wskazując na treść art. 105 Kpa stwierdził, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i zostało wszczęte z urzędu a nie na wniosek strony, ponadto w interesie społecznym jest odzyskanie wypłaconej należności. Organ odwoławczy zauważył, przy tym, że pomyłka zawarta w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji w zakresie podania nieaktualnej podstawy prawnej w kwestii właściwości nie ma wpływu na prawidłowość rozpoznania sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wniosła M.T. zarzucając naruszenie art. 6 Kpa, art. 7 Kpa, art. 8 Kpa i 9 Kpa oraz błędną interpretację § 7 rozporządzenia wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła ponosi ciężar skutków decyzji, które zostały wydane na skutek błędów popełnionych przez organ przyznający to świadczenie w 2012 r. Zdaniem skarżącej fakt, że nie odwołała się od decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] r. nie daje organom prawa do zastosowania § 7 ust. 2 rozporządzenia. Stwierdziła, że nie mogła odwołać się od decyzji z dnia [...] r., bowiem z jej uzasadnienia wynikało, że decyzja pierwszoinstancyjna była błędna, a wina za jej wydanie leżała po stronie organu. Dalej zauważyła, że organ "stawia swoje wewnętrzne przepisy wagi rozporządzenia wobec przepisów ustawy". Nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że nie można umorzyć postępowania. Podkreśliła, że organ przelewał środki na konto bankowe na podstawie wydanych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Stwierdził, że skoro skarżąca otrzymała decyzję w dniu [...] r. to termin do jej wniesienia upływał 21 sierpnia 2016 r. (niedziela), a zgodnie z art. 83 § 2 p.p.s.a. termin do wniesienia skargi upływał w poniedziałek 22 sierpnia 2016 r. Skargę na decyzję skarżąca złożyła w dniu 22 sierpnia 2016 r. gabinecie Komendanta Powiatowego w Ż., a w dniu 24 sierpnia 2016 r. kurier Komendy Powiatowej w Ż. skargę tę wraz pismem przewodnim (z dnia 23 sierpnia 2016 r.) złożył w sekretariacie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i w tym samym dniu skarga została zarejestrowana przez Kancelarię KWP w K. Dalej organ odwoławczy zauważył, że w zaskarżonej decyzji było prawidłowo sformułowane pouczenie prawie do złożenia skargi oraz o sposobie i terminie jej złożenia. Zauważył, że funkcjonariusze Policji nie mogą korzystać ze szczególnej formy składania pism do sądu. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał na treść art. 83 § 3 i § 4 p.p.s.a. oraz na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 465/08. Co do meritum organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w przepisie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz 718 ze zm. dalej "p.p.s.a"). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] r. nr [...], zobowiązującą M.T. do zwrotu wypłaconego za okres od dnia 1 marca 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, zaś przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obliguje Sąd do odrzucenia skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zaskarżona decyzja została doręczone skarżącej w dniu 22 lipca 2016 r., z prawidłowym pouczeniem, iż przysługuje na to orzeczenie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w terminie 30 dni od daty jej otrzymania. Termin do skutecznego złożenia skargi upływał zatem w dniu 22 sierpnia 2016 r. (poniedziałek). Przedmiotowa skarga została złożona w Komendzie Powiatowej Policji w Ż. w dniu 22 sierpnia 2016 r. i została przekazana do Komendy Wojewódzkiej Policji w K. w dniu 24 sierpnia 2016 r., która to data jest datą wpływu skargi do organu. Przypadki kiedy pismo (w tym przypadku skarga do Sądu) zostanie wniesione z pominięciem organu, za pośrednictwem którego powinno być wniesione, określone są w art. 83 § 3 i § 4 p.p.s.a. Art. 83 p.p.s.a. stanowi w § 3, że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu, a § 4 określa, że to samo dotyczy złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej albo przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego oraz przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana statku. Z powyższego wynika jednoznacznie, iż funkcjonariusze Policji - jako nie wymienieni w treści § 4 wskazanego wyżej przepisu – nie mogą korzystać z uprzywilejowanej (szczególnej) formy składania pism do Sądu, za pośrednictwem swojej macierzystej jednostki, czy też miejsca aktualnego pobytu. W tym zakresie skład tutejszego Sądu podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 465/08. Stąd też nie sposób uznać, że skarga została złożona w terminie. Art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a stanowi, że Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Z tych względów, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.