IV SA/Gl 819/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej zwanej "k.p.a.") stwierdziło, że odwołanie Z. P. reprezentowanego przez pełnomocnika G.P. wniesione od decyzji Burmistrza L. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. i w związku z tym pozostawiło je bez rozpatrzenia. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrza L. decyzją nr [...] z dnia [...] r. uznał, że kwota świadczenia wypłacona w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 31 stycznia 2017 r. w wysokości 6.426,00 zł na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] jest nienależnie pobranym świadczeniem wypłaconym w formie zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego Z.P. oraz określił, że zwrot świadczenia nastąpi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Z. po uprawomocnieniu się wydanego orzeczenia. Decyzja ta została doręczona w dniu 13 kwietnia 2017 r. W dniu 25 kwietnia 2017 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym na adres organu I instancji odwołanie Z.P. od powyższej decyzji, które nie zostało przez niego podpisane. Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. organ I instancji wezwał Z.P. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego odwołania poprzez jego podpisanie, w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Pismo zostało doręczone w dniu 27 kwietnia 2017 r. W dniu 5 maja 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo - "odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r.", podpisane przez G.P. reprezentującego Z.P., nadane w urzędzie pocztowym w dniu 4 maja 2017 r. W piśmie tym pełnomocnik strony wskazał, że działa w imieniu brata w związku ze zobowiązaniem organu, oświadczył że w całości podtrzymuje wniesione osobiście przez odwołującego odwołanie a nadto sformułował zarzuty wobec zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej uchylenie względnie umorzenie postępowania, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Do pisma załączone zostało pełnomocnictwo udzielone G.P. przez jego brata Z.P. w sprawie odwołania od ww. decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie powołanym na wstępie postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz orzekło o pozostawieniu tego odwołania bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. Wyjaśnił, że jest to termin ustawowy, którego niedotrzymanie skutkuje bezskutecznością odwołania. Natomiast wniesienie odwołania po tym terminie musi skutkować pozostawieniem go bez rozpoznania, co organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia. Kolegium stwierdziło, że taki stan rzeczy miał miejsce w sprawie. Z materiału dowodowego zawartego w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że decyzję organu pierwszej instancji odebrała bratowa Z.P. w dniu 13 kwietnia 2017 r., zatem ustawowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 27 kwietnia 2017 r. Tymczasem odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej dopiero w dniu 4 maja 2017 r., a zatem po upływie terminu do tego przewidzianego. Zdaniem Kolegium skoro strona została prawidłowo pouczona o terminie wniesienia odwołania, a odwołanie jej pełnomocnik złożył późnej, to tym samym uchybił terminowi. Jednocześnie, jak zaznaczono, pełnomocnik nie wniósł prośby o przywrócenie terminu i nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W skardze na opisane wyżej postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Z.P., reprezentowany przez G.P., zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż odwołujący złożył odwołanie z uchybieniem terminu, podczas gdy termin do wniesienia odwołania został zachowany, a także naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie że zachodzą przesłanki do jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że jedynie zgodne z istniejącym staniem faktycznym jest ustalenie, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 27 kwietnia 2017 r. Stwierdził, że odwołujący w dniu 25 kwietnia 2017 r. wniósł odwołanie, a następnie został wezwany do usunięcia braków formalnych odwołania w terminie 7 dni od dnia jego odbioru. Wezwanie to zostało doręczone odwołującemu w dniu 27 kwietnia 2017 r. i w wyznaczonym siedmiodniowym terminie, który upływał w dniu 4 maja 2017 r., odwołujący usunął braki formalne – składając w urzędzie pocztowym przywołane przez organ II instancji pismo. Zdaniem pełnomocnika mając na względzie okoliczności faktyczne sprawy oraz przepis art. 57 § 1 i § 5 k.p.a. dotyczący obliczania terminów, nie doszło do uchybienia terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz odwołującego kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji z uwagi na toczące się postępowania odwoławcze. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Burmistrza L. z [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zm. w skrócie "P.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., właściwy organ zobowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli w wyniku czynności wstępnych podejmowanych w postępowaniu odwoławczym stwierdzi, że ten środek zaskarżenia wniesiony został z uchybieniem terminu. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie 14 - dniowemu terminowi do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność odwołania, następstwem czego jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Z tego też względu, po otrzymaniu odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie winien przy tym wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. Tymczasem Kolegium wymogów tych nie spełniło. Otóż w zaskarżonym postanowieniu stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza L. z dnia [...] r., w ogóle nie odniosło się do wniesionego przez stronę w dniu 25 kwietnia 2017 r. odwołania, które nie zostało przez nią podpisane oraz w kwestii uzupełnienia tego braku. Należy wskazać, że do odwołań - jako rodzaju podania - znajduje zastosowanie art. 63 k.p.a. Zatem - zgodnie z ust. 2 ww. przepisu - odwołanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Ponadto, o czym stanowi ust. 3 art. 63 k.p.a., odwołanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Oczywiste jest przy tym, że strona wnosząca odwołanie może działać przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.). W takim przypadku odwołanie powinno być podpisane przez pełnomocnika, legitymującego się stosownym pełnomocnictwem dołączonym do akt (art. 33 § 3 k.p.a.). Stwierdzenie przez organ, że odwołanie nie czyni zadość wskazanym wymaganiom formalnym, nakłada na ten organ - stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. - obowiązek wezwania wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Podkreślić przy tym należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania wymaga spełnienia niezbędnej przesłanki z art. 64 § 4 k.p.a. - jaką jest bezskuteczny upływ zakreślonego w wezwaniu 7 dniowego terminu do usunięcia braków. Przy czym nie jest wystarczające podjęcie przed upływem tego terminu jakiejkolwiek czynności zmierzającej do usunięcia braków, konieczne jest ich skuteczne usunięcie. Wracając na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że decyzja Burmistrza L. z dnia [...] r. w przedmiocie nienależnie pobranego przez Z.P. zasiłku pielęgnacyjnego została doręczona stronie w dniu 13 kwietnia 2017 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 27 kwietnia 2017 r. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że w dniu 25 kwietnia 2017 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Z.P. wniósł odwołanie, które nie zostało przez niego podpisane. Wezwanie do usunięcia stwierdzonego braku (z zakreśleniem terminu i rygoru) doręczono stronie w dniu 27 kwietnia 2017 r. Z kolei w dniu 4 maja 2017 r. (data nadania w urzędzie poczty), wniesione zostało odwołanie podpisane przez działającego w imieniu strony G.P. w związku z wezwaniem organu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Do pisma załączone zostało pełnomocnictwo udzielone ww. przez Z.P. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem ocenić, czy pismo nadesłane przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika skutecznie uzupełniło brak podpisu na odwołaniu wniesionym wcześniej przez stronę, o usunięcie którego strona została wezwana. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że rolą podpisu na podaniu jest potwierdzenie, a przynajmniej domniemanie, że podanie pochodzi od osoby uprawnionej do jego wniesienia, że zostało wniesione zgodnie z wolą tej osoby. Dla osiągnięcia tego celu, uzupełnienie braku podpisu odwołania nie musi jednak polegać na złożeniu podpisanego egzemplarza wniesionego wcześniej odwołania. Jeżeli pismo potwierdzające i podtrzymujące wniesione wcześniej odwołanie pochodzi od pełnomocnika strony, który załączył pełnomocnictwo potwierdzające jego umocowanie w sprawie, to tym samym stanowi ono skuteczne uzupełnienie braku podpisu na odwołaniu wniesionym wcześniej przez stronę i czyni zadość wezwaniu organu. Umożliwia bowiem stwierdzenie, że odwołanie pochodzi od strony uprawnionej do jego wniesienia oraz że zostało wniesione zgodnie z wolą tej osoby. W stanie faktycznym niniejszej sprawy umocowany w sprawie pełnomocnik, w zakreślonym przez organ terminie, złożył podpisane przez siebie odwołanie, do którego załączył pełnomocnictwo udzielone mu przez Z.P. Błędnym było w związku z tym potraktowanie przez organ pisma pełnomocnika strony z dnia 4 maja 2017 r., jako odwołania wniesionego niezależnie od wcześniejszego odwołania strony, z przekroczeniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Wobec powyższego doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto wymaga podkreślenia, że w przypadku stwierdzenia, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast przepis ten nie daje podstaw do jednoczesnego orzekania o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania pomimo, że wówczas faktycznie zarzuty odwołania nie zostają poddane merytorycznej ocenie organu odwoławczego. Wskazania do ponownego rozpoznania sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, bowiem skarżący korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), a nadto nie wykazano, aby zostały poniesione inne niezbędne koszty postępowania (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a)