IV SA/Gl 822/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie WSA del. Barbara Rymaszewska, WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant st. ref. Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Dyrektora Domu Dziecka "A" w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie : niedopuszczalności zażalenia na bezczynność organu w sprawie skierowania do placówki opiekuńczo-wychowawczej p o s t a n a w i a odrzucić skargę Dyrektor Domu Dziecka "A" w R. pismem z dnia [...] r. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na bezczynność Prezydenta Miasta R.. W zażaleniu tym zarzucił wskazanemu organowi administracji publicznej, że nie wydał skierowania o umieszczeniu [...] dzieci (rodzeństwa P.) w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Dyrektor podniósł, że w następstwie wniosku rodziców w dniu [...] r. w prowadzonym przez niego Domu Dziecka umieszczone zostało [...] dzieci, następnie mocą postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...] orzeczono o umieszczeniu tych dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W następstwie wskazanych działań Prezydent Miasta R. zobligowany był do wydania decyzji o skierowaniu powyższego rodzeństwa do placówki opiekuńczo-wychowawczej (Domu Dziecka "A" w R.), jednakże do [...] r. takie skierowanie nie zostało wydane. Nadto Dyrektor Domu Dziecka wskazał, że posiada interes prawny w tym by być stroną takiego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 37 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że stosownie do postanowień art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie na bezczynność organu administracji przysługuje stronie postępowania, natomiast Dyrektor Domu Dziecka legitymuje się jedynie interesem faktycznym, a nie interesem prawnym i z tego powodu nie można go uznać za stronę postępowania w sprawie skierowania dziecka do placówki opiekuńczo-wychowawczej. W pouczeniu prawnym organ ten wskazał, że na postanowienie to nie służy żaden środek prawny, jednakże jeżeli wnoszący zażalenie uważa, że nadal istnieje stan bezczynności może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Dyrektor Domu Dziecka "A" w R. pismem procesowym z dnia [...] r. wniósł skargę na wskazane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W motywach skargi wskazał, że skierowanie do placówki opiekuńczo-wychowawczej jest decyzją administracyjną i na tę okoliczność przeprowadził rozwinięty wywód poparty orzecznictwem sądowym oraz stanowiskiem literatury. Uznał także, że przysługuje mu status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał szereg rozstrzygnięć sądów administracyjnych w zakresie pojęcia strony postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności względnie o jej oddalenie z uwagi na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia i przywołał analogiczną argumentację jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny przed merytorycznym rozpatrzeniem skargi w pierwszej kolejności zobligowany jest sprawdzić, czy skarga jest dopuszczalna. W art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wymienione zostały przesłanki, których zaistnienie skutkuje odrzuceniem skargi. Wśród przesłanek zamieszczonych we wskazanym przepisie wymienia się, że skarga podlega odrzuceniu jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co oznacza, ze nie należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 i art. 4 wyżej wymienionej ustawy. Przedmiotem skargi Dyrektora Domu Dziecka "A" w R. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta R.. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia tego przepisu stronie postępowania administracyjnego służy zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych na postanowienie wydane na podstawie wskazanego przepisu nie służy żaden środek prawny, a zatem nie przysługuje także skarga do sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 3920/01 Lex 76109). Jednocześnie w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stronie postępowania administracyjnego przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji, jednakże po wyczerpaniu toku instancji, czyli po uprzednim wniesieniu zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 21 września 2001 r. sygn. akt SAB 131/00 Lex 55763). Oznacza to, że w tym zakresie wyodrębnia się dwa stany prawne. Pierwszy dotyczy bytu prawnego samego postanowienia wydanego na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego i w tym zakresie akcentuje się brak możliwości wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Drugi stan prawny odnosi się do bezczynności organu administracji publicznej, otóż jeżeli strona postępowania administracyjnego w następstwie uruchomionego postępowania w prawem przewidzianym terminie nie otrzyma przewidzianego rozstrzygnięcia może po uprzednim wykorzystaniu trybu przewidzianego w art. 37 Kodeksu wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Oznacza to zatem, że skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna na postanowienie wydane na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna po wyczerpaniu prawem przewidzianego trybu postępowania. W przedstawionym stanie prawnym i faktycznym, w rozpatrywanej sprawie wyczerpana została przesłanka odrzucenia skargi przewidziana treścią art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ skarga została wniesiona na postanowienie wydane na podstawie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli na rozstrzygnięcie nie należące do właściwości sądu administracyjnego. Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że Dyrektor Domu Dziecka "A" w R. utrzymuje, że przysługuje mu status strony w postępowaniu mającym na celu skierowanie dziecka do takiej placówki opiekuńczo-wychowawczej. Jego zdaniem status taki przysługuje jedynie podmiotom niepublicznym, ponieważ nie są one podporządkowane organom prowadzącym tego typu placówki. Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. W tym zakresie przychylić się należy do stanowiska zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) wśród jednostek organizacyjnych pomocy społecznej wymienia placówki opiekuńczo-wychowawcze, przy czym mogą być one placówkami publicznymi bądź placówkami niepublicznymi. Jednakże z takiego podziału nie wynikają żadne rozróżnienia w zakresie ich uprawnień w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych. Nadto należy zauważyć, że wśród jednostek organizacyjnych pomocy społecznej dadzą wyróżnić się jednostki przyznające świadczenia oraz jednostki świadczące świadczenia z pomocy społecznej. Placówki opiekuńczo-wychowawcze, jako zakłady administracyjne, są placówkami świadczącymi świadczenia z zakresu pomocy społecznej na rzecz dzieci w nich przebywających, z tego powodu nie nabywają one praw strony w postępowaniu dotyczącym skierowania dziecka do placówki. Podmioty te mogą jedynie inicjować wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, jednakże na tym kończy się ich udział w takim postępowaniu. Podmiot realizujący świadczenia z pomocy społecznej posiada jedynie interes faktyczny w tym by wiedzieć o tym komu będzie świadczenia świadczył. W świetle powyższych rozważań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zasadnie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na bezczynność Prezydenta Miasta R. w zakresie skierowania rodzeństwa P. do placówki opiekuńczo-wychowawczej. Należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w podstawie prawnej postanowienia przywołało art. 37 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przywołanie art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w podstawie prawnej nie jest prawidłowe, ponieważ przepis ten odnosi się do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących zażaleń ale rozpatrywanych jako środek odwoławczy, natomiast zażalenie z art. 37 ma szczególny charakter i nie jest ono środkiem zaskarżenia. Wobec powyższego zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.