IV SA/Gl 825/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń pieniężnych z tytułu pracy przymusowej oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.) przyznał S.S. uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z tytułu deportacji do pracy przymusowej za okres [...] miesięcy. Decyzja ta stała się ostateczna. Wskutek wniesionego przez wnioskodawcę w dniu [...] wniosku o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...], w którym wnioskodawca powoływał się na stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2006 r. sygn. OSK 601/05 rozstrzygające kwestię możliwości przyznania świadczeń także za okres prenatalny, sprawa została rozpoznana powtórnie, w trybie określonym treścią art. 155 k.p.a. W wyniku rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił zmiany decyzji własnej uznając wniosek S.S. jako niezasadny w świetle przesłanek określonych art. 155 k.p.a. Zdaniem organu od czasu wydania decyzji z dnia [...] nie uległ zmianie ani stan prawny, ani jego interpretacja. Nie zmienił się także stan faktyczny sprawy. Ustosunkowując się do stanowiska strony przedstawionego w jej wniosku Kierownik Urzędu powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r. sygn. OSK 1013/06 i orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2005 r. sygn. II SA/Bk 503/05, gdzie zajęto odmienne, niż prezentowane przez S.S. stanowisko. Powołując się na pogląd wyrażony w przywołanym orzecznictwie organ wskazał, iż ustawa z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich nie zawiera regulacji prawnej zezwalającej na przyznanie nasciturusowi warunkowej podmiotowości prawnej. Na mocy postanowienia Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. dopuszczono do udziału w sprawie Stowarzyszenie A. Dopuszczone do udziału w sprawie Stowarzyszenie, działając także w imieniu S.S., nie zgodziło się z poglądem organu i zainicjowało ponowne rozpoznanie sprawy, które zakończyło się wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. decyzją Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną o odmowie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kierownik Urzędu powołał się na przytaczane przez siebie w poprzednio wydanej decyzji stanowisko judykatury, a nadto na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 30 czerwca 1998 r. sygn. Ts 71/98 i uznał, że w przypadku dziecka urodzonego w okresie deportacji jego matki do pracy przymusowej okres sprzed urodzenia dziecka, w którym nie posiada ono obywatelstwa polskiego, nie jest okresem podlegania represjom w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Odnosząc się do powołanego przez S.S. w jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2006 r. sygn. II OSK 601/05, który zdaniem wnioskodawcy miał uzasadniać możliwość zmiany decyzji z dnia [...] w trybie art. 155 k.p.a. organ wskazał, iż wyrok ten wydany został na tle innego aktu prawnego, a to ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 42, poz. 371 z 2002 r. z późn. zm.). Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.S. zakwestionował wykładnię prawa materialnego stanowiącego podstawę odmowy przyznania mu świadczenia pieniężnego za okres poprzedzający jego urodzenie, mimo, iż matka jego w tym okresie przebywała na deportacji. Powołał się dodatkowo na stanowisko Sądu Najwyższego, w którym uznano fakt represji wobec dziecka w okresie prenatalnym o ile urodziło się żywe (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1996 r. III ARN 96/95). W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie dostrzegając możliwości uwzględnienia skargi wniósł o jej oddalenie. Stający na rozprawie uczestnik postępowania, Stowarzyszenie A przyłączył się do twierdzeń skargi, a nadto powołał się na przedstawiony Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Rzecznika Obywatelskiego wniosek o stwierdzenie niezgodności przywołanego wyżej art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.) z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Realizując tę kontrolę sądy administracyjne badają czy objęte skargą decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego odpowiednio w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania (wówczas władne są uchylić wadliwe rozstrzygnięcie), jak też kontrolują czy nie są one dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art. 145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto oceny legalności dokonują również z urzędu. Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień wywołujących opisane powyżej skutki. Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż decyzja stanowiąca przedmiot skargi, to decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w przepisie art. 155 k.p.a., a jej charakter rzutuje na zakres kontroli jaką objęta jest ona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest merytorycznym rozpoznaniem sprawy, lecz przeprowadzeniem weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie z uwzględnieniem, czy za zmianą tej decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany. Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego. Przeto sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający oceniał sprawę pod kątem wymienionych w tym przepisie dyrektyw. Jak wspomniano wyżej, conditio iuris możliwości zmiany decyzji ostatecznej wynikającym z zapisu art. 155 k.p.a. jest interes społeczny lub słuszny interes strony. Oczywiste jest zatem, iż do organu administracji orzekającego w sprawie wszczętej w tym trybie należy ocena, czy w konkretnej sytuacji interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za wzruszeniem decyzji ostatecznej, która wzruszona być może tylko z takiego punktu widzenia. Należy nadto wykluczyć, iż badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony mogłoby polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej lub ponownej ocenie stanu faktycznego sprawy. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 155 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla zwykłego trybu postępowania i stanowiłoby zakłócenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy natomiast rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w takim pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach. Należy zauważyć, iż sprawa poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dotyczy uprawnień do świadczenia pieniężnego przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy. Decyzja w tym przedmiocie może nastąpić wyłącznie na mocy ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.). Nadanie tych uprawnień nie ma charakteru uznania administracyjnego, a wynika wprost z przepisów wskazanego aktu prawnego nie dających organom administracji wyboru decyzyjnego w przypadku spełnienia określonych przesłanek. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawową przeszkodą do weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu robót przymusowych w okresie deportacji był i jest nadal (co wynika z dalszej części wywodów Sądu) brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Odnosząc się bowiem do uzasadnienia wniosku strony o ponowne rozpoznanie jego sprawy zakończonej decyzją ostateczną i związanych z tym twierdzeniami organu przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z treści wniosku skarżącego złożonego w dniu [...] wynikało, iż podstawę żądania zmiany wcześniejszej decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie jego uprawnień do świadczenia pieniężnego, upatruje on w nowej, jego zdaniem, wykładni przepisów zastosowanych przy orzekaniu o jego uprawnieniach. Wskazał on bowiem stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2006 r. sygn. OSK 601/05 rozstrzygające kwestię możliwości przyznania świadczeń także za okres prenatalny. Odnosząc się do twierdzeń S.S. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zauważył, iż przywołany przez niego pogląd judykatury nie dotyczy przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę orzekania organu w decyzji ostatecznej, gdyż odnosi się wprost do art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 z późn. zm.). Jako przeciwieństwo natomiast stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego tej normy prawnej organ powołał orzeczenia wydane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 12 października 2006 r. sygn. II OSK 1013/06, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 27 października 2005 r. sygn. II SA/Bk 503, w których dokonano interpretacji art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.). Jak wcześniej wskazano, rozstrzygnięcia wydane na podstawie art. 155 k.p.a. są zawsze oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, niezależny od wyników tej oceny. Może to nastąpić np. w razie zmiany wykładni prawa czy oceny stanów faktycznych po wydaniu decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez organ, iż od czasu wydania decyzji ostatecznej do chwili orzekania przez organ administracji w trybie art. 155 k.p.a. nie nastąpiła zmiana w interpretacji przesłanek, od których zależy przyznanie świadczenia za pracę przymusową osobom deportowanym. Trzeba nadto przyznać rację organowi, iż dotychczasowa wykładnia przepisu art. 2 ust. 2 lit. a wskazanego aktu prawnego nie pozwala na przyjęcie żądania skarżącego za zasadne. Odnosząc się natomiast do argumentacji uczestnika postępowania zaprezentowanej na rozprawie, a w szczególności do przedstawienia Sądowi wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zmierzającego do uznania za sprzeczny z Konstytucją RP art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym względzie podziela stanowisko, które było już wyrażone w orzecznictwie i komentującej go doktrynie. Uznaje bowiem, że zmiana obowiązującego prawa powoduje powstanie nowej sprawy nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku NSA z 10.01.1984 r. SA/Ka 660/83 z glosą J. Borkowskiego i wyrok NSA z 20.12.1991 r., II SA 893/91, ONSA z 1993 r., nr 2, poz. 33 z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Oznacza to, że art. 155 k.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Z tych więc względów, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie może mieć znaczenia ocena zgodności z Konstytucją RP przepisu będącego podstawą decyzji ostatecznej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tej mierze powodowałoby wyłącznie możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, która to droga stoi otworem przed skarżącym, aż do czasu zakończenia sprawy o sygnaturze K 49/07 zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie jest więc uzależnione od wyniku postępowania zainicjowanego wspomnianym wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącym zgodności art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 z późn. zm.) z ustawą zasadniczą, wyrażoną w tymże pytaniu prawnym. Zgodnie z brzmieniem art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd ten może zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym, co ze względu na tryb, w jakim wydana została zaskarżona decyzja, nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mając powyższe uwagi na względzie, skarga nie mogła zostać uwzględniona albowiem nie zdołała podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Przy braku uchybień, branych pod rozwagę przez Sąd z urzędu, musiało to prowadzić do konkluzji, iż zaskarżona decyzja, jako odpowiadająca prawu, nie podlegała wzruszeniu. Z przytoczonych przeto powodów, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku. SW