IV SA/Gl 828/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta C., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej na wniosek E.K. w postaci: sprawozdania A spółka z o.o. w C. i sprawozdania finansowego tej samej spółki za okres od [...] do [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż E.K. wystąpił o udzielenie informacji publicznej, która nie podlega udostępnieniu, bowiem podlega wyłączeniu na podstawie art. 3 i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), jako inna tajemnica ustawowo chroniona dotycząca tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie organu nie ma powodów, dla których odmiennie należałoby rozpatrywać kwestię sprawozdania zarządu tj. dokumentu, o którym mowa między innymi w art. 231 § 2 pkt Kodeksu spółek handlowych. Ten ostatni przepis stanowi, że rozpatrywanie i zatwierdzanie sprawozdania zarządu należy wyłącznie do zwyczajnego zgromadzenia wspólników. Dodatkowo organ zauważył, że ujawnienie "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest zagrożone sankcją karną jako "inna tajemnica prawnie chroniona", określoną w art. 266 § 1 Kodeksu Karnego. Zatem żądanie udostępnienia informacji o treści wskazanej we wniosku stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa A spółka z o.o. w C. i z tego względu E.K. odmówiono do nich dostępu. W odwołaniu od powyższej decyzji E.K. domagał się jej uchylenia i zobowiązania Burmistrz Miasta C. do udzielenia informacji objętych wnioskiem z dnia [...] z uwagi na treść art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który tworzy uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. Zdaniem odwołującego, informacja o działalności A w C. spółka z o.o. podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej a Burmistrz Miasta C. nie wskazał dostatecznych podstaw umożliwiających wydanie decyzji odmownej w oparciu o uznanie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa podlegającą ochronie. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...], Nr [...], utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazano na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten wskazuje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. A jako jednoosobowa spółka kapitałowa Gminy C. stanowi podmiot co do zasady objęty regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże objęta wnioskiem informacja może podlegać ograniczeniom ze względu na przepisy: ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50 poz. 331 z późn. zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503 z późn. zm), ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 553 z późn. zm.) i ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94 poz. 1037 z późn. zm.). Kolegium podniosło, iż sprawozdanie zarządu jest dokumentem wewnętrznym spółki, zawierającym informację o sposobie, zakresie i o wynikach działalności spółki, który podlega wyłącznej wewnętrznej kontroli w ramach uprawnień korporacyjnych. Podkreślono, że Sąd rejestrowy, na żądanie wspólnika i wspólników reprezentujących co najmniej jedna dziesiątą kapitału zakładowego, może po wezwaniu zarządu do złożenia oświadczenia, wyznaczyć podmiot uprawniony do badania sprawozdań finansowych w celu zbadania rachunkowości oraz działalności spółki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.K. podtrzymał zarzuty sprecyzowane w odwołaniu oraz wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i udzielenie żądanych informacji. W obszernym uzasadnieniu skargi wywiódł, iż dokonywane przez A spółka z o.o. w C. procesy organizacyjno-zarządcze na majątku publicznym winny podlegać jawności. Posiadana przez skarżącego wiedza wskazuje jednak na możliwość występowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu gminnej gospodarki komunalnej. Koniecznym zatem jest uwzględnienie w tej sprawie zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów takich aktów prawnych, jak: ustawa o dostępie do informacji publicznej, ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o gospodarce komunalnej, ustawa o gospodarce nieruchomościami i ustawa o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2009 r. skarżący domagał się udostępnienia wnioskowanych przez niego informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest niedopuszczalna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a, jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Jednym z przepisów ustaw szczególnych, który poddaje określone akty kontroli sądownictwa administracyjnego jest art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22, przepisy ustawy p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do uzyskania informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a według art. 5 ust. 2 ograniczenie to następuje również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji podmiot obowiązany do udzielenia informacji wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy). Ostateczna odmowa udostępnienia informacji publicznej, w zależności od jej przyczyny, uruchamia bądź drogę kontroli legalności decyzji przez sąd administracyjny, bądź też drogę sądową przed sądem powszechnym. Jak bowiem głosi art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotowi, któremu odmówiono informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa i statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Oznacza to, że o trybie dochodzenia praw związanych z odmową dostępu do informacji decyduje jej przedmiot. Jednocześnie należy podkreślić, że droga sądowoadministracyjna oraz droga postępowania przed sądem powszechnym wzajemnie się wykluczają. Jeżeli więc podstawą odmowy udostępnienia informacji, na którą powołał się podmiot dysponujący informacją, jest tajemnica ustawowo chroniona, ale inna niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, stronie ubiegającej się o informację, zawierającą taką tajemnicę, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu, odmawiającą jej udostępnienia. Powyższe oznacza, że odmowa z przyczyn w przepisie tym wymienionych określa dopuszczalność zaskarżenia ostatecznej decyzji przed sądem administracyjnym. W pozostałych przypadkach postępowanie może toczyć się przed sądem powszechnym. Ustawodawca bowiem w tym zakresie wyłączył kognicję sądu administracyjnego do rozpoznawania sprawy. W takiej sytuacji, strona może wystąpić do właściwego sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie tej informacji (art. 22 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Rozwiązanie to znajduje uzasadnienie w zakresie tajemnic chronionych, których ujawnienie może nastąpić wyłącznie na skutek orzeczenia sądowego, po przeprowadzeniu kontradyktoryjnej rozprawy, ewentualnie z wyłączeniem jawności. Ustawodawca bowiem zamierzał szczególnej reglamentacji poddać dostęp do informacji podlegających ochronie ze względu na dane osobowe, prawo do prywatności oraz inne niż państwowe, służbowe, skarbowe i statystyczne tajemnice, które mogą być dostatecznie chronione jedynie na skutek procesu sądowego przed sądem powszechnym. Odmowa udzielenia informacji publicznej w razie wystąpienia ograniczeń określonych w art. 5 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy K.p.a. (por. art. 16 ust. 1 i 2 tej samej ustawy). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje innej, poza decyzyjną, formy odmowy udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta C., działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego w postaci: sprawozdania A spółka z o.o. w C. i sprawozdania finansowego tej samej spółki za okres od [...] do [...], bowiem ich udostępnienie naruszałoby, w oparciu o art. 3 i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r., Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), tajemnicę ustawowo chronioną dotyczącą tajemnicy tego przedsiębiorcy. W ocenie tego organu również sprawozdanie zarządu jako dokumentu, o którym mowa między innymi w art. 231 § 2 pkt Kodeksu spółek handlowych nie daje podstaw do jego ujawnienia, gdyż jego rozpatrywanie i zatwierdzanie należy wyłącznie do zwyczajnego zgromadzenia wspólników. Nadto, ujawnienie "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest zagrożone sankcją karną jako "inna tajemnica prawnie chroniona", określoną w art. 266 § 1 Kodeksu Karnego. Mając na uwadze powyższe przyjdzie wskazać, że analiza zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że w sprawie podstawą odmowy udzielenia informacji publicznej stanowiła ustawowo chroniona tajemnica przedsiębiorcy i ochrona dokumentu wewnętrznego spółki z o.o., zawierającego informację o sposobie, zakresie i o wynikach działalności spółki. Zaprezentowana przez organ odwoławczy argumentacja odnosząca się do ograniczenia jawności żądanej informacji wskazywała również ze względu, na jakie inne kategorie tajemnic prawnie chronionych nie została ona udostępniona, powołując się na treść ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50 poz. 331 z późn. zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503 z późn. zm), ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88 poz. 553 z późn. zm.) i ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94 poz. 1037 z późn. zm.). Jednocześnie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowiła tajemnica przedsiębiorcy, uregulowana w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc ze względu na przedmiot ochrony wymieniony w art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należało przyjąć, że właściwy rzeczowo w sprawie udzielenia informacji jest sąd powszechny. Oznacza to, że w sprawie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych na podstawie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tegoż przepisu wystarczy, gdy podmiot dysponujący taką informacją powołał się na wymieniony w przepisie art. 22 tej ustawy przedmiot ochrony, aby wyłączyć możliwość kontroli przez sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 600/04, LEX 1606607). Sąd administracyjny nie ma bowiem obowiązku badania, czy organ, wydając decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, prawidłowo zastosował wskazany przepis. Jednakże samo powołanie w zaskarżonej decyzji tego przepisu jako podstawy ochrony powoduje niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Wyklucza to kognicję sądu administracyjnego, a zatem uzasadnia odrzucenie skargi. Kontrola zasadności zaskarżonej decyzji jest w niniejszym postępowaniu wyłączona z tej właśnie przyczyny. Wnioskodawca może w tej sytuacji wystąpić do właściwego sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie żądanej informacji. Samo wówczas orzeczenie sądu powszechnego będzie stanowiło podstawę do jej udzielenia, natomiast sąd administracyjny może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję bądź stwierdzić jej nieważność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004r., sygn. akt OSK 600/04, LEX nr 160607; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1640/07, niepubl.). Zauważyć przyjdzie, że niezgodne z treścią przepisu art. 22 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej pouczenie strony zawarte w zaskarżonej decyzji o prawie wniesienia skargi na tę decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie ma wpływu na jego merytoryczne zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności faktyczne oraz powołane przepisy, skarga podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia. Na koniec trzeba nadmienić, że w takiej sytuacji przepis art. 200 p.p.s.a. nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania.