IV SA/Gl 829/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w pogotowiu opiekuńczym oddala skargę Decyzją Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. nr [...] w oparciu o art. 4 ust. 1, art. 33k ust. 4 – 7, art. 33l ust. 1 art. 35a ust. 1pkt 2, ust. 2 – 4 i 6, art. 36 ust. 1, art. 43 ust. 1 art. 45, art., 47 a ust. 1 , art. 55 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, orzeczono o pełnej odpłatności za pobyt synów skarżącego J. W. w Pogotowiu Opiekuńczym w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy wyżej powoływanej ustawy za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej opłatę ponoszą rodzice dziecka. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. W. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., nr [...] wydanej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Organ wskazał, iż przeprowadzone, w trybie art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnych postępowanie, w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nie wykazało, aby był on dotknięty jedną z wad w określonych w art. 156 § 1 tejże ustawy. Podkreślił, że zaskarżona decyzja, na mocy art. 162 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego uległa wygaśnięciu na skutek decyzji z [...] r. nr [...], a zatem została wycofana z obrotu prawnego. W konsekwencji nie można było orzec o jej nieważności. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Postanowieniami z dnia [...] r., sygn. akt IV SA/ Gl 34/06 oraz IV SA/Gl 33/06 Sąd odrzucił skargi, z uwagi na brak wyczerpania trybu odwoławczego. Wnioskiem z [...] r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r., skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności "decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. nr [...]". Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na postawie art. 17 oraz art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U Nr 79, poz. 856 z późn. zm) oraz 156 § 1 i art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji z dnia [...] r. Nr [...] wydanej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.". W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie nieważności było niedopuszczalne, albowiem w zgromadzonym materialne dowodowym nie istnieje dokumentacja dotycząca wskazanej przez skarżącego decyzji. Podkreślił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym, a zatem żądanie stwierdzenia nieważności w stosunku do decyzji, która tego wymogu nie spełnia skutkować musi odmową wszczęcia postępowania. Nadto wskazał, iż analiza akt sprawy dowodzi, że organ I instancji nie wydał żadnej decyzji o nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej w dniu [...] r. Merytoryczne rozstrzygnięcie tej kwestii zapadło natomiast w decyzji nr [...] z [...] r. W odniesieniu do tego aktu organ decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności. W ustawowym terminie 14 dni, skarżący J. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy stosownie do treści art. 127 § 3 i art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu żądania wskazał, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w dniu 1 maja 2004 r., wszystkie decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej wygasły. Na skutek rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu [...] r. wydało decyzję, nr [...], którą utrzymało w mocy orzeczenie. Swoje stanowisko organ uzasadnił tym, że skarżący domagał się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. nr [...] wydanej przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka, natomiast analiza akt sprawy wykazała, iż nie istnieje dokumentacja dotycząca zaskarżonego aktu. Skoro zatem organ nie posiada możliwości zapoznania się z treścią, uzasadnieniem, ani też okolicznościami wydania decyzji, to nie ma również możliwości stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia. Jednocześnie podkreślił, iż w odniesieniu do wskazanej przez skarżącego we wniosku decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt jego synów A. i D. w Pogotowiu Opiekuńczym w B., organ II instancji wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności i decyzją z [...] r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności, z uwagi na brak przesłanek z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] r. na powyższą decyzję skargę wniósł J. W. domagając się stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzających jej wydanie orzeczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie otrzymał decyzji z dnia [...]r. Nr [...], a jedynie decyzję z dnia [...] r., dlatego też domniemywa, iż pierwsza z wymienionych w ogóle nie została wydana. Z tej przyczyny w ocenie skarżącego konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu z dnia [...] r.. Ponadto skarżący zakwestionował zasadność zastosowania, w odniesieniu do ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce, przepisów ustawy o pomocy społecznej wraz ze związanymi z nią aktami wykonawczymi, albowiem jego zdaniem w jego sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji ustalając odpłatność za pobyt jego synów A. i D. w Pogotowiu Opiekuńczym w B., zasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zgodnie, z którym koszty pobytu dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej ponoszą rodzice do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka. Nadto podtrzymał swoją argumentację w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił raz jeszcze, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie aktu administracyjnego znajdującego się w obrocie prawnym. Dodatkowo wskazał, iż niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności tytułu wykonawczego, albowiem przedmiotem tego postępowania mogą być jedynie decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie, zatwierdzone ugody oraz postanowienie w sprawie ich zatwierdzenia. Organ wskazał, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odsyła do stosowania odpowiednio kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym, stwierdzeniu nieważności podlegać mogą jedynie postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnymi, o ile służy na nie zażalenie. Podniósł, że tytuł wykonawczy nie posiada takich cech wobec czego żądanie skarżącego nie może odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zapadłych w sprawie decyzji w tych granicach nie sposób dostrzec naruszenia przepisów prawa, nie sposób też było podzielić zarzutów skargi. Wydając opisane wyżej decyzje organ działał zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W szczególności wyjaśnił sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie, przeprowadzając potrzebne dowody. Nadto właściwie oceniając ich wiarygodność, dokonał pełnych i poprawnych ustaleń stanu faktycznego, poczynił wszechstronne rozważania faktyczne i prawne, trafnie rozstrzygając występujące w sprawie zagadnienie, a swe stanowisko przekonująco umotywował. Jak wynika z oświadczenia samego skarżącego (pismo z dnia [...] r.) sprawa niniejsza dotyczy wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności "decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] r. nr [...]". Po myśli art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a., który stanowi, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Przeto też postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, czy istnieje decyzja mogąca być przedmiotem tego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być jednak prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Skierowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego (decyzji nieistniejącej materialnie), obliguje organ do podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Stad też jako prawidłowe jawią się zaskarżona decyzja i rozstrzygnięcie ją poprzedzające, albowiem analiza akt administracyjnych sprawy, a także samo oświadczenie skarżącego zawarte w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do organu odwoławczego (iż, nie otrzymał decyzji z dnia [...] r., nr [...] i przypuszcza, iż ona nie istnieje) wskazują, iż organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/wym. "decyzji" na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., skoro decyzja taka w ogóle nie istnieje, a zatem nie można było wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sąd nie miał przy tym obowiązku odnoszenia się do pozostałych kwestii podnoszonych w skardze przez stronę skarżącą, albowiem nie stanowiły one przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności wskazanej przez skarżonego "nieistniejącej decyzji". W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).