IV SA/Gl 838/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz, Sędziowie NSA Szczepan Prax (spr.), WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1) uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r., nr [...], 2) zasądza od wymienionego Kolegium na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ś. cofnął M. K. licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydaną w dniu [...] r. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Oparto je na ustaleniu, że M. Kl. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...], został skazany za przestępstwo z art. 158 § 1 kodeksu karnego, a więc za przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu. Przestał więc spełniać warunek konieczny do uzyskania licencji określony w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" powołanej wyżej ustawy, co zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a" prowadzi do cofnięcia licencji. Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski. Wskazując na przepisy art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 6 i 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym Kolegium uznało, że w przypadku prawomocnego skazania przedsiębiorcy, posiadającego licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, za jedno z przestępstw wymienionych w powyższych przepisach, organ ma obowiązek cofnąć licencję. Zdaniem Kolegium w tym przypadku nie ma zastosowania art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, gdyż uzależnienie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji od uprzedniego pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy odnosi się tylko do takich wymogów wykonywania działalności, których realizacja należy do przedsiębiorcy, a zatem mających charakter usuwalny. W rozpatrywanej sprawie fakt skazania strony prawomocnym wyrokiem za przestępstwo z art. 158 § 1 kk nie budzi zaś wątpliwości. W skardze M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący zakwestionował pogląd organu odwoławczego, że w niniejszym przypadku nie zachodziła konieczność udzielenia uprzedniego pisemnego ostrzeżenia przewidzianego w tym przepisie. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że został skazany jedynie na karę grzywny i nie orzeczono w stosunku do niego zakazu wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodał jedynie, że odmienna interpretacja art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oznaczałaby, że dopiero drugie prawomocne skazanie za wymienione w ustawie przestępstwa nakładałoby obowiązek cofnięcia zezwolenia, co wydaje się sprzeczne z celem art. 6 ust. 1 pkt 2b tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się pod względem zgodności z prawem. Tak więc zadaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie była ocena legalności zaskarżonej decyzji. Utrzymała ona w mocy decyzję organu I instancji o cofnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w oparciu o art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Dopuszcza on cofnięcie licencji w przypadku, gdy jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że skarżący został skazany za przestępstwo przeciwko zdrowiu, co w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" cyt. ustawy wyłącza możliwość uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką – przy uwzględnieniu osobistego wykonywania przewozów przez przedsiębiorcę. Trafnie więc te organy przyjęły, iż wystąpiła okoliczność objęta normą art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a" omawianej ustawy. Bezskuteczne są w tym zakresie zarzuty skarżącego podważające ustalenie prawomocnego, a więc wiążącego także Sąd wyroku karnego (por. art. 11 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) oraz powołujące się na rodzaj orzeczonej kary i brak orzeczenia zakazu wykonywania działalności gospodarczej. Warto wskazać, że gdyby taki zakaz był wydany, to stanowiłby on samodzielną podstawę cofnięcia licencji (art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy o transporcie drogowym). Natomiast nie do odparcia jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 tej ustawy. W brzmieniu obowiązującym w czasie rozstrzygania sprawy przez organy administracyjne stanowił on, że cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e (artykułu 15) poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Przepis ten jest jasny, jednoznaczny i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Wynika z niego wprost, że w przypadkach określonych w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d i e nie można wszcząć postępowania w sprawie cofnięcia licencji bez uprzedniego pisemnego ostrzeżenia, o którym mowa właśnie w art. 15 ust. 2. Tak więc każdy przypadek kwalifikujący się do kategorii z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d i e objęty jest – w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji – wymogiem z ustępu drugiego tego artykułu. Tymczasem organy obu instancji wyraźnie wskazały na art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a" cyt. ustawy, jako podstawę prawną cofnięcia licencji, w związku z czym musiało być ono poprzedzone owym ostrzeżeniem, którego jednak skarżącemu nie udzielono – co pozostawało w sprawie poza sporem. W świetle powyższych wywodów nie znajduje prawnego uzasadnienia pogląd organu odwoławczego, według którego wystąpienie okoliczności z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" cyt. ustawy podpada wprawdzie pod normę art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a" tej ustawy, ale nie dotyczy jej wymóg z art. 15 ust. 2. W samej decyzji Kolegium nie podało źródła takiego wyłączenia. Dopiero z końcowego fragmentu odpowiedzi na skargi można wnioskować, że swoje stanowisko Kolegium wyprowadziło z wykładni celowościowej art. 15 ust. 2, w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy o transporcie drogowym. Stanowiska tego nie można jednak zaaprobować. Zasadniczo możliwość kierowania się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami prawa pojawia się wówczas, gdy dyrektywy wykładni językowej nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej treści normy. Jak już natomiast wcześniej wykazano przytoczone przepisy ustawowe nie stwarzają jakichkolwiek trudności terminologicznych i znaczeniowych. W istocie zatem Kolegium nie stosowało owych przepisów w kształcie, jaki im nadał ustawodawca, lecz kierowało się raczej własnym wyobrażeniem o tym, jak te przepisy powinny brzmieć z punktu widzenia racjonalności, czy celowości. Tymczasem zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie obowiązujących przepisów. Na marginesie można podnieść, że trudno treść art. 15 ust. 2 cyt. ustawy traktować w kategoriach przeoczenia ustawodawcy. Mianowicie nowelizacją z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) w ustępie tym dodano drugie zdanie, według którego przepisu o ostrzeżeniu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a. Z jednej strony dopiero ta nowelizacja wprowadziła wyjątek co do wymogu ostrzeżenia w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d i e artykułu 15, ale z drugiej strony wyjątek ten w dalszym ciągu nie obejmuje spełniania przez posiadacza licencji wymagań, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" ustawy, który jest istotny w rozpoznawanej sprawie. Dalsze nowelizacje cyt. ustawy także nie zmieniły tego stanu rzeczy. Przeciwko modyfikacji zasady clara non sunt interpretanda przemawiają jeszcze jedne względy. Otóż powoływane wyżej przepisy ustawy o transporcie drogowym niewątpliwie ograniczają konstytucyjnie gwarantowaną wolność gospodarczą oraz wolność wyboru i wykonywania zawodu (art. 22 i art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wprawdzie ich brzmienie jest inne niż przepisów art. 11 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 15 pkt 1 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.), co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł ich niekonstytucyjność (wyrok z dnia 26.IV.1999 r. sygn. akt K 33/98), jednakowoż nie ulega wątpliwości, że przepisów tych nie można interpretować rozszerzająco w zakresie ograniczenia owych konstytucyjnych wolności, a zawężająco w zakresie przesłanek, od spełnienia których uzależnione jest zastosowanie rozwiązań restrykcyjnych wobec przedsiębiorcy. Podniesione przez organ odwoławczy względy celowościowe nie mogły zatem wyłączyć zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym do przypadku określonego w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a", jeżeli przypadek ten polegał na niespełnianiu wymagań z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b", w tym odnośnie skazania za przestępstwo przeciwko zdrowiu, za jakie został skazany skarżący. W tym stanie rzeczy cofnięcie skarżącemu licencji nastąpiło w warunkach, gdy prawo materialne (art. 15 ust. 2 cyt. ustawy) nie pozwalało na wszczęcie w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Takie naruszenie prawa nastąpiło w decyzjach organów obu instancji, a zatem dla końcowego załatwienia sprawy właściwe jest uchylenie obu tych decyzji, co przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego przez organ podstawowego stopnia wobec bezprzedmiotowości tego postępowania z przyczyn przedmiotowych (art. 105 § 1 kpa). Poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostaje problem dotyczący skutków prawnych, jakie powstałyby, gdyby skarżącemu zostało udzielone ostrzeżenie z art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym kwestia ta musi być pominięta w obecnych rozważaniach. Mając powyższe na uwadze z mocy art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a, 152 § 1, 200 i 205 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.