IV SA/Gl 84/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) del. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi K. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. K. U. wnioskiem z dnia [...] r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o ustalenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na dwóch synów K. i C. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna C., urodzonego w dniu [...] r., w okresie od [...]r. do [...] r. Z danych, zawartych w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego w Ż. z dnia [...] r. o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w roku podatkowym [...], wynika, że strona w tym roku uzyskała dochód brutto w wysokości [...] - zł. Nadto, informacje uzyskane z PIT-11 za [...] r. wskazują, że mąż strony – P. U. uzyskał w tym roku dochód w wysokości [...]- zł. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy W., po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił jej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna C. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 5 , art. 6 ust. 1, art. 8, art. 9-15, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 32 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), jak też rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie spełnia warunków do przyznania jej wnioskowanych świadczeń, bowiem zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w sytuacji strony nie przekracza 504, -zł., a w jej przypadku dochód samego męża jest wyższy i wynosi [...]- zł. na osobę, czyli przekracza o [...]- zł. kwotę progową ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jak również, że dochód strony w związku z przejściem na urlop wychowawczy został utracony. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z treści otrzymanej decyzji, żądając jej uchylenia. Wskazała, że przebywa na urlopie wychowawczym a jej mąż obecnie zarabia mniej, co znacznie pogarsza jej sytuację finansową. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, iż z treści decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że sprawa odwołującej została należycie wyjaśniona. Podniosło, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje osobom - rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, faktycznemu opiekunowi dziecka oraz osobie uczącej się (art. 4 ust. 2 ustawy), jeżeli dochód ich rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza kwoty 504, - zł. miesięcznie. Ustalenie dochodu rodziny wymaga zatem zastosowania reguł określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzających okres zasiłkowy. Dochód rodziny podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce w tym roku oraz później. Zdarzenia te mogą powodować pomniejszenie albo powiększenie ustalonego dochodu rodziny. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych następuje w przypadku utraty przez członka rodziny dotychczasowych, regularnych wpływów finansowych. Może być to spowodowane w szczególności uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z powyższych unormowań wynika obowiązek organów uwzględniania zmian w sytuacji dochodowej rodziny, powstałych na skutek utraty bądź uzyskania dochodu. Dokonania korekt dochodu ustawodawca nie uzależnił od czasu wystąpienia utraty czy uzyskania dochodu. Zatem, skoro przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając rzeczywistej wysokości tego dochodu. Dlatego dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce do końca okresu zasiłkowego. Tym samym w stosunku do niniejszego postępowania należy wyciągnąć wniosek, iż ustalenie w toku postępowania dowodowego "utraty dochodu" w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przywołanego rozporządzenia ma znaczenie zasadnicze dla sprawy, a ustalenia w tym zakresie powinny być przeprowadzone w sposób staranny i przejrzysty, ze wskazaniem - kiedy utrata dochodu nastąpiła, na skutek jakich zdarzeń, w jakiej wysokości dochód utracono, wreszcie jaki miało to wpływ na dochód rodziny, a w konsekwencji na prawo do wnioskowanego świadczenia. Analizując dochody rodziny odwołującej organ uznał, że dochody odwołującej uzyskane w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy tj. [...] r. powinny być potraktowane jako dochody w całości utracone. Na powyższą okoliczność w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o udzieleniu odwołującej urlopu wychowawczego na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Dochód jej rodziny mimo to w przeliczeniu na osoby za rok [...] r. wynosi [...] - zł.[ [...] zł. (dochód męża z Urzędu Skarbowego) : 12 miesięcy = [...] zł. : 4 osoby = [...] zł.], a więc przekracza kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (504,00 zł.) o kwotę [...] zł. Zatem o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego, tj. 68,00 zł. W tej sytuacji słuszne jest stanowisko organu administracyjnego, iż rodzina odwołującej nie spełnia ustawowego kryterium uprawniającego do przyznania zasiłku rodzinnego wraz z wnioskowanymi dodatkami i brak było podstaw do przyznania wnioskowanych świadczeń. Zarzuty odwołania dotyczące trudnej sytuacji finansowej rodziny nie mogły być w tej sytuacji uwzględnione, bowiem przyznanie wnioskowanych przez odwołującą świadczeń jest możliwe wyłącznie po spełnieniu przesłanek określonych w powołanych wyżej przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i domaga się przyznania wszystkich wnioskowanych świadczeń. Powołała się jeszcze raz na argumenty zaprezentowane w odwołaniu i stwierdziła, iż w jej sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, w tym art. 18 ust. 1 i art. 19 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieprawidłowe ustalenie dochodu rodziny polegające na niewłaściwym obliczeniu i nieuwzględnieniu dochodu utraconego oraz błędne wyliczenie progu wsparcia dochodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska oraz powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że celem postępowania odwoławczego jest nie tylko rozpoznanie odwołania, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygnięcie. Wniesienie odwołania pociąga za sobą przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia sprawy z organu pierwszej instancji na organ drugiej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega zatem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, na także na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu obliczenia dochodu rodziny skarżącej wobec jej twierdzenia, że w sprawie nastąpiła utrata dochodu samej skarżącej, jak również jej męża, na co wskazuje treść odwołania. W rozpatrywanej sprawie oba organy orzekające stwierdziły, że skarżącej nie może być przyznane prawo do zasiłku rodzinnego i wnioskowanego dodatku z powodu przekroczenia kryterium dochodowego wskazanego w art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako ustawa o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tej samej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), dalej powoływane jako rozporządzenie. Bezspornym w sprawie jest fakt, że skarżąca w okresie od [...] r. do [...] r. przebywa na urlopie wychowawczym z tytułu urodzenia dziecka. Natomiast dochód jej rodziny, na podstawie art. 3 pkt 2 i art. 23 ust. 4 pkt 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalany jest w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wykazany w zaświadczeniu o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych wydany przez właściwy urząd skarbowy. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 1, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,- zł. Fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji ma zatem kwestia ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, enumeratywnie wyliczający te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 omawianej ustawy - dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Przepis art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskana przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, zapłacone składki na ubezpieczenie społeczne niezliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dochód rodziny ustalony według powyższych zasad i uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami jakie miały miejsce w tym roku oraz później. Zdarzenia te mogą powodować pomniejszenie albo powiększenie dochodu. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Zdaniem Sądu, pomimo prawidłowych rozważań w zakresie obowiązujących przepisów prawa organ odwoławczy nie podjął z urzędu działań i nie poczynił żadnych ustaleń mających na celu wyjaśnienie podnoszonego w odwołaniu zarzutu utraty dochodu męża skarżącej (cytat:... "mąż obecnie zarabia mniej"...). W ocenie Sądu, przy obliczaniu dochodu za rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy, w sytuacji podnoszonego zarzutu dochodu utraconego, nie jest dopuszczalny brak ustosunkowania się do powyższej i zasygnalizowanej przez skarżącą kwestii. Niedopuszczalność ta wynika z tego, że przy ustaleniu dochodu rodziny, bierze się pod uwagę dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a korekta tego dochodu dopuszczalna jest wyłącznie w takich granicach jakie wynikają z art. 2 ust 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tok rozumowania organu w tym zakresie, konieczny dla dokonania przez Sąd kontroli jej zgodności z prawem, który pozwoliłby prześledzić sposób, w jaki organ ustalił dochód rodziny skarżącej wobec złożonego w odwołaniu oświadczenia. Pomimo, że obowiązkiem organu było dokładne rozpatrzenie i zbadanie sprawy, w celu ustalenia faktycznie osiąganych przez skarżącą dochodów jej rodziny. Pominięto bowiem milczeniem kwestię zasygnalizowaną w odwołaniu, którą należało wyjaśnić, o co wnosiła skarżąca, czy o wyliczenie utraty dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też w innym rozumieniu. Bez wspomnianych ustaleń zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, pomimo prawidłowych rozważań w zakresie obowiązujących przepisów prawa materialnego, zawartych w jej uzasadnieniu, ale bez odniesienia do konkretnej kwestii podniesionej przez skarżącą. Organ odwoławczy ustosunkował się jedynie do treści przytoczonych przepisów prawa w zakresie dochodu samej skarżącej i nie doliczył utraconych przez skarżącą zarobków osiągniętych w [...] r. Przypomnieć wypada, że z mocy art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną w taki sposób, aby nie tylko sama sentencja była zrozumiała, lecz aby przede wszystkim był możliwy do prześledzenia tok rozumowania organu prowadzący do określonego rozstrzygnięcia.. W rozpatrywanej sprawie wymaga wyjaśnienia okoliczność, czy dochód rodziny skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 2 oraz pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych przekracza tzw. kryterium dochodowe określone w art. 5 pkt 1 tej samej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powyższe rozważania zostaną uwzględnione przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 6 - 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne sprawy i dokonane rozważania prawne, zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszyły art. 7, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie dokonując merytorycznej oceny podniesionego w odwołaniu zarzutu. Naruszenie prawa procesowego nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji wobec niemożliwości jej oceny. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (utrzymanie w mocy odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków) nie ustalono sposobu jej wykonania w oparciu o tryb określony w art. 152 tej samej ustawy.