IV SA/Gl 84/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D.O., P.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia i rozłożenia na raty odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 60 pkt. 7, art. 61 ust. 1 pkt. 2, art. 64 ust. 1, art. 66 i art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 67a § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 613) i art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.): umorzył D. i P. O. część należności Powiatu w wysokości 18 323,74 zł., na którą składają się odsetki w wysokości 18 268,14 zł. oraz koszty upomnienia w wysokości 55,60 zł. z tytułu opłaty za pobyt A.O. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w Domu Dziecka im. [...] w O.; rozłożył na raty D. i P.O. należność główną należną Powiatowi w wysokości 57 588,90 zł, z tytułu opłaty za pobyt A.O. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w Domu Dziecka im. [...] w O. na 58 miesięcznych rat, których kwoty oraz terminy płatności zostały szczegółowo określone w załączniku do decyzji. Nadto w rozstrzygnięciu tym wskazano nr konta, na które winny być wpłacane raty jak również konsekwencje wynikające z przekroczenia terminów wpłat. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że strony pismem z dnia 14 lipca 2015 r. wystąpiły o częściowe umorzenie należności na rzecz Powiatu i równoczesne rozłożenie na raty pozostałej kwoty do zapłaty. W dalszej części uzasadnienia przybliżono podjęte czynności zmierzające do ustalenia rzeczywistej sytuacji osób zobowiązany do zwrotu wydatków za pobyt A.O. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w tym przybliżono ustalenia rozprawy administracyjnej oraz dokonano analizy dochodów osób tworzących rodzinę. Następnie odniesiono się do postanowień art. 61 i art. 64 ustawy o finansach publicznych w odniesieniu do udzielania ulg w zakresie nieopodatkowanych należności publicznoprawnych budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W tej części uzasadnienia przywołano treść art. 67 i art. 67a ustawy o finansach publicznych. W dalszej kolejności odwołano się do postanowień art. 194 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej jak również postanowień § 4 uchwały Rady Powiatu [...] z [...] r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Dokonując analizy sytuacji stron organ doszedł do przekonania, że zasadnym jest umorzenie odsetek w kwocie 18 268,14 zł oraz kwoty 55,60 zł kosztów upomnienia, natomiast kwotę główną w wysokości 57 588.90 zł, rozłożono na 58 rat po 1000 zł, przy czym ostatnia rata wynosiła 588,90 zł. Zdaniem organu po odliczeniu stałych wydatków ponoszonych przez rodzinę do jej dyspozycji pozostanie kwota około 4000 zł, która umożliwia na spłatę należności w wysokości 1000 zł. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się P. i D. O., którzy wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wystąpili o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i o wydanie orzeczenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. W motywach odwołania podkreślono, że ustalenia organu co do wysokości dochodu rodziny odbiegają od stanu faktycznego, ponieważ rodzina po odliczeniu stałych opłat nie dysponuje kwotą około 4000 zł. Na poparcie tego podniesiono, że P.O. dysponuje w czerwcu 2015 r. kwotą 1549 zł, a nie jak wskazał to organ kwotą 3 479 zł, a w lipcu 2015 r. dysponuje kwotą 1 913 zł. a nie kwotą 4 148 zł. W tej sytuacji zdaniem odwołujących się organ dopuścił się rażących błędów rachunkowych. Podniesiono zastrzeżenia co do wysokości należności głównej, gdy jak zaznaczono organ ustalił ją na poziomie 57 588,90 zł, podczas gdy otrzymał już łącznie 4 449.05 zł. W konkluzji swojego stanowiska odwołujący nie podzielili stanowiska organu o obiektywnym i rzetelnym rozpoznaniu sprawy. Dodatkowo podnieśli, że bezzasadnie organy do dochodów rodziny doliczyły kwotę 500 zł, otrzymywaną przez A.O. z tytułu pomocy na kontynuowanie nauki, ponieważ posiada ona konkretne przeznaczenie. W podsumowaniu uznano, że starosta nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie dokonał pełnego umorzenia ciążących na stronach należności. Do wniesionego odwołania dołączono zestawienie o dochodach rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym przybliżono uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, a następnie odniesiono się do sytuacji występującej w rozpoznawanej sprawie. W pierwszej kolejności ustalono wysokość zobowiązań odwołujących się wynikłych z pobytu A.O. w placówce opiekuńczo-wychowawczej, a następnie dokonano ustaleń wysokości dochodów poszczególnych osób tworzących rodzinę w okresie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Następnie organ ten przywołał treść unormowań prawnych regulujących zasady ustalania odpłatności za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej zamieszczone w art. 193 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. W dalszej kolejności przywołano brzmienie art. 194 tej ustawy oraz postanowienia paragrafu 4 uchwały Rady Powiatu [...] z [...] r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Następnie odwołano się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji sprowadzającego się do umorzenia odsetek i należności wynikających z kosztów upomnienia oraz rozłożenia na raty należności głównej. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, organ ten stwierdził, że należność główna wynosiła 60 320,59 zł, a kwota 4 449.05 zł, wpłacona przez skarżących została rozliczona w ten sposób, że na poczet należności głównej zaliczono 2 731,69 zł, a na poczet odsetek i kosztów upomnienia 1 082,10 zł. Z powyższą decyzją nie zgodzili się P. i D.O., którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucili organom naruszenie art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierzetelne odniesienie się organu do zaistniałego stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego polegające na popełnieniu licznych błędów rachunkowych. Nadto zarzucili naruszenie art. 80 tego aktu polegające na tym, że organ odwoławczy uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną w sytuacji, gdy taka nie jest. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano wysokość dochodu posiadanego przez rodzinę i wykazano, że dysponuje ona środkami w znacznie niższej wysokości. W ich ocenie ustalenia poczynione przez organy administracji wypowiadające się w sprawie nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu i stanowią jaskrawy przykład wadliwie funkcjonującej administracji. Dodatkowo podnieśli, iż poziom umorzenia ciążących na nich należności powinien być wyższy, uwzględniający ich rzeczywista sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zawarło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem D.O. oświadczyła, że rodzina jest w stanie płacić 10 zł miesięcznie i na tę okoliczność przedłożyła do wglądu wyciągi dokonywanych wpłat, jak również zaakcentowała, że w stosownym czasie nie otrzymała niezbędnego wsparcia ze strony służb społecznych w wychowywaniu A.O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 wyżej wymienionej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie w sposób jednoznaczny wyznaczyć zakres rozpoznawanej sprawy, ponieważ okoliczność ta w istotny sposób rzutuje na ocenę działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Przedmiotem rozstrzygnięcia podejmowanego przez organy administracji publicznej jest zwolnienie skarżących z ciążących na nich obowiązków w zakresie odpłatności za pobyt A.O. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Oznacza to, że w ramach niniejszego postępowania przedmiotem zainteresowania nie jest umieszczenie wyżej wymienionego w placówce jak również ustalenie wysokości odpłatności za jego pobyt w niej. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest rozpoznanie ich wniosku z dnia 8 lipca 2015 r. o częściowe umorzenie spoczywającej na nich należności oraz rozłożenie pozostałej części na raty. Tak wyznaczone zostały ramy postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy administracji i skład orzekający obowiązany jest ocenić legalność rozstrzygnięcia podjętego przez organy obu instancji. W pierwszej kolejności przywołać należy stan prawny obowiązujący we wskazanym zakresie. Stosownie do postanowień art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, czyli także w placówce opiekuńczo- wychowawczej. Zgodnie natomiast z ust. 3 tego przepisu starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o których mowa była powyżej. W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu [...] uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie: szczegółowych warunków umorzenia, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Woj. [...]. z 2012 r. poz. 1251) uregulowała tę problematykę. Stosownie do postanowień § 3 tej uchwały umarza się w całości należność główną wraz z odsetkami i kosztami jej dochodzenia w razie śmierci osoby zobowiązanej do opłaty. Z kolei po myśli § 4 ust. 1 tej uchwały odracza się termin płatności lub rozłożenie płatności na raty albo umorzenie w całości lub w części nieuiszczonej opłaty w przypadkach uzasadnionych trudną sytuacją materialną rodziny, gdy jednocześnie zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności: 1) w sytuacji powrotu dziecka z pieczy zastępczej do środowiska rodziny biologicznej zobowiązanej decyzją administracyjną do ponoszenia odpłatności za pobyt tego dziecka w zastępczych formach opieki, 2) wystąpienia zdarzenia losowego o charakterze trwałym lub długotrwałym powodującego znaczące pogorszenie sytuacji rodziny. 3) gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, 4) gdy po uregulowaniu opłaty dochód w rodzinie jest niższy niż 150% dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze treść przywołanego unormowania przyjdzie stwierdzić, że uchwałodawca w sposób zamknięty wyznaczył krąg przesłanek uzasadniających odroczenie terminu płatności lub rozłożenia jej na raty albo umorzenia w całości lub w części nieuiszczonej opłaty, przy jednoczesnym wykorzystaniu pojęcia niedookreślonego związanego z wystąpieniem uzasadnionego przypadku związanego z trudną sytuacją materialną rodziny. W świetle powyższego przyjdzie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji podejmowały rozstrzygnięcie w warunkach uznania administracyjnego, przy jednoczesnym wyznaczeniu przesłanek uzasadniających podjęcie rozstrzygnięcia z wykorzystaniem pojęć niedookreślonych. W konsekwencji organy administracji obowiązane były w pierwszej kolejności do przeprowadzenia dekodowania przyjętych norm prawnych, a następnie po ustaleniu sytuacji faktycznej rodziny skarżących do wyboru następstwa prawnego, a zatem do podjęcia decyzji o tym, czy złożony wniosek zostanie pozytywnie rozpoznany i w jakim zakresie. Wskazany charakter rozstrzygnięcia podejmowanego przez organy administracji wypowiadające się w niniejszej sprawie determinuje również zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Zakres ten podlega ograniczeniu i sprowadza się do tego, czy organy administracji prowadząc postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy mające znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, natomiast kontroli tej wymyka się już sam wybór następstwa prawnego, ponieważ ten związany jest z uznaniem administracyjnym w ramach, którego poddane kontroli rozstrzygnięcie było podejmowane. W świetle przedstawionego stanu normatywnego przyjdzie odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego, który legł u podstaw wydania poddanych kontroli rozstrzygnięć. Jak zostało to zaznaczone, postępowanie w niniejszej sprawie uruchomione zostało wnioskiem skarżących z dnia 8 lipca 2015 r. W ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji zgromadził niezbędne dowody i dokumenty, jak również przeprowadził rozprawę administracyjną. W świetle powyższego dokonać należy oceny tak zgromadzonego materiału dowodowego i czy uprawniał on organ do podjęcia rozstrzygnięcia. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji w sposób właściwy przeprowadził działania zmierzające do ustalenia sytuacji materialnej rodziny skarżących, w tym zakresie uwzględnił zarówno oświadczenia i dokumenty złożone przez skarżących, a odnoszące się do wysokości dochodów jak również ponoszonych wydatków, zwłaszcza związanych z leczeniem i zakupami leków, jak również podjął działania we własnym zakresie zmierzające do ustalenia faktycznej wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżących. W ramach tych działań uzyskano zaświadczenie o dochodach P.O., z którego wynika, że w czerwcu 2015 r. uzyskał on dochód brutto w wysokości 5 840,86 zł., przy czym do wypłaty otrzymał kwotę 1 928,14 zł. Tak duża dysproporcja między wysokością brutto a kwotą do wypłaty wynika z potrąceń, które zostały dokonane przez zakład pracy. Z zamieszczonego zestawienia wynika, iż wyżej wymienionemu potrącono zajęcia sądowe w wysokości 2 069,27 zł. Z dokumentu wystawionego 17 września 2015 r. wynika z kolei, że P.O. w okresie od czerwca do sierpnia 2015 r. uzyskał łącznie dochód brutto w wysokości 16 487,50 zł, a do wypłaty przewidziano kwotę 11 775,94 zł, a w tym potrąceń 6 464,96 zł. Powyższe informacje są o tyle istotne, ponieważ w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak również w skardze do tutejszego Sądu skarżący akcentują, że ich sytuacja materialna jest trudna, a wysokość osiąganych dochodów nie odpowiada temu co ustaliły organy prowadzące postępowanie administracyjne. W tym miejscu przyjdzie podkreślić, że skarżący w sposób naruszający dobra osób podejmujących rozstrzygnięcia w ramach organów administracji, wyrażali swoje opinie, jednakże opinie te nie są usprawiedliwione. Podkreślić należy, że dostrzeżone przez Sąd potrącenia na rzecz Urzędu Skarbowego w T. nie mogą być brane pod uwagę, przy ocenie sytuacji materialnej skarżących. Potrącenia te nie mogą być odliczane od dochodu rodziny, a tym samym zarzuty kierowane pod adresem pracowników organów administracji były nieusprawiedliwione. W ramach tego postępowania organy administracji jak również Sąd winien widzieć te ograniczenia, jednakże wybór następstwa prawnego przysługuje już organowi i dokonuje się on w ramach uznania administracyjnego. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucili organom administracji nierzetelne odniesienie się do stanu faktycznego, jak również uznanie okoliczności sprawy za należycie wyjaśnionych, w sytuacji, gdy nie uwzględniono całokształtu materiału dowodowego. Innymi słowy skarżący zarzucili organom administracji publicznej naruszenie postanowień art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak postawiony zarzut nie może być uwzględniony, ponieważ ustalenia wysokości dochodów skarżących mają umocowanie w dokumentach wystawionych przez uprawnione do tego podmioty. Zatem organ w tym zakresie nie działał w sposób naruszający przepisy prawa, a poczynione przez niego ustalenia mają umocowanie w dokumentach zalegających w aktach sprawy. W tym miejscu przyjdzie odnieść się do uzasadnień poddanych kontroli rozstrzygnięć, otóż w decyzji organu pierwszej instancji zamieszczone zostały bardzo szczegółowe i rozbudowane wyliczenia dotyczące sytuacji dochodowej rodziny skarżących jak również wydatków ponoszonych przez nią na leki i leczenie. Istotne jest również i to, że organ ten brał pod uwagę również inne wydatki ponoszone przez rodzinę skarżących, a związane z utrzymaniem prowadzonego gospodarstwa domowego. W następstwie tych działań organ ten doszedł do przekonania, że rodzina będzie w stanie z posiadanych środków ponosić raty odpłatności z tytułu pobytu A.O. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w wysokości 1000 zł miesięcznie. Podkreślić trzeba, iż organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia swojej decyzji wskazał w sposób bardzo precyzyjny sposób ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi. W skardze do tutejszego Sądu skarżący odnieśli się do tej kwestii, jednakże nie ustosunkowali się w żaden sposób do tych wyliczeń, a jedynie zaakcentowali, że na konto organu administracji przelali kwotę 4 449,05 zł, która nie została w całości uwzględniona. W konsekwencji przyjdzie uznać, że także i ten zarzut nie może być uwzględniony, ponieważ wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi są prawidłowe i nie wzbudzają żadnych wątpliwości. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że organy administracji obu instancji przed podjęciem rozstrzygnięć w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, ponieważ w sposób wyczerpujący zebrały dowody i dokumenty umożliwiające podjęcie im rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że zdaniem składu orzekającego przy podejmowaniu zaskarżonych decyzji organy administracji nie dopuściły się naruszenia granic uznania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i z tego powodu zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę powyższych decyzji z pominięciem zarzutów sformułowanych w skardze. W ramach tak wyznaczonych ram kontroli skład orzekający nie dostrzegł uchybień po stronie organów administracji, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. W tym miejscu przyjdzie odnieść się do przywołanych w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji przepisów ustawy o finansach publicznych. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie dla wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu całości lub części należności, jak również o odroczeniu terminu lub rozłożeniu na raty, wystarczające jest odwołanie się do postanowień art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, natomiast wykorzystywanie w tym zakresie postanowień ustawy o finansach publicznych jest już zbędne. Równocześnie analiza przywołanych przepisów tej ustawy pozwala stwierdzić, że nie przystają one do rozpoznawanej sprawy, jednakże uchybienia w tym zakresie nie mają żadnego znaczenia dla prawidłowości podejmowanego rozstrzygnięcia, gdyż jak zostało to zaznaczone, postanowienia ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej są wystarczające. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że brak jest przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi i stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.