IV SA/Gl 842/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Marszałka Województwa Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego postanawia: odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa Ś. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. z 2004 r. Dz.U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) odmówił firmie Spółka A z siedzibą w Ż. udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej i J. – K. Decyzja ta została zaskarżona przez wnioskodawcę tj. – firmę Spółka A z siedzibą w Ż. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa oraz art. 22 ust. 1 pkt 2a cyt. ustawy o transporcie drogowym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że wskazane przez organ I instancji przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia nie mogą być uznane za spełnienie warunku określonego w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, gdyż organ nie wykazał rzeczywistego zagrożenia dla istniejących linii regularnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniósł Marszałek Województwa Ś. Wnioskując o jej uchylenie, zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy o transporcie drogowym. Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia obarczając ciężarem takiego załatwienia organ I instancji. Wywiódł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji stoi w wyraźnej sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem polecającym organowi I instancji by ponownie tę sprawę rozpatrywał. Zarzucając naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy skarżący dodał, iż wskazał on w uchylonej decyzji okoliczności i przesłanki zagrożenia dla istniejących linii regularnych oraz przeanalizował ich przyszły, negatywny wpływ na już prowadzone na przedmiotowej linii przewozy. Możliwość zaskarżenia przez organ I instancji aktów administracyjnych wydawanych przez organ II instancji skarżący wywiódł – jak stwierdził – z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sygn. [...]. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie podnosząc, iż skarga organu I instancji na decyzję organu odwoławczego jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – zwanej dalej ppsa) przyjmowano, że organ, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie (decyzję lub postanowienie) nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 24.01.1997 r. sygn. IV SA 802/95 opubl. ONSA 1997/4/179). Kwestię czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi rozstrzygnęła uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. OPS 1/03 opubl. ONSA 2003/4/115), w której Sąd stwierdził, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Obecnie według art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 ppsa). Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że każdą jednostkę samorządu terytorialnego traktować należałoby jako podmiot w pełni uprawniony do wniesienia skargi zawsze wtedy, gdy tylko wykaże ona swój interes prawny. W ocenie Sądu nie można jednak utożsamiać jednostki samorządu terytorialnego z organem administracji publicznej, do którego z mocy art. 5 § 2 pkt 3 kpa należy zaliczyć organy jednostek samorządu terytorialnego. Innymi słowy interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa uprawniającego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie można upatrywać w umocowaniu organu jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania funkcji organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. OSK 1017/04, nie publ.) stwierdził nawet, że "w zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem – jak wskazał Sąd – stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej". W rozpoznawanej sprawie Marszałek Województwa wydał w dniu [...] decyzję administracyjną jako organ pierwszej instancji. Uprawnienie do wydania tego rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. z 2004 r. Dz.U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Skargę w przedmiotowej sprawie na decyzję organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa wniósł: "Marszałek Województwa Ś.". Zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi także wyraźnie wskazują, że jest to skarga organu pierwszej instancji, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie zaś skarga jednostki samorządu terytorialnego – jaką jest województwo. Treść zarzutów wskazuje, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu odwoławczego. Odmienna ocena prawna określonego zdarzenia nie może stanowić "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 ppsa uprawniającego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Organ, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie – wyłącznie z tego tytułu – nie nabył uprawnienia do zaskarżenia do Sądu rozstrzygnięcia wydanego w tej sprawie przez inny organ. Także ze stanowiska wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] (sygn. [...]) zacytowanego w uzasadnieniu skargi nie można wyprowadzić wniosku, że to organ który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie jest uprawniony do wniesienia skargi do Sądu. Kontrola przez Sąd zgodności z prawem rozstrzygnięć organu odwoławczego jest możliwa, gdy skargę na takie rozstrzygnięcie wniesie podmiot wskazany w art. 50 ppsa. Z przytoczonych względów na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 i ust. 3 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niedopuszczalną odrzucił. Odrzucenie skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nie uprawniony nie pozwala na ocenę przez sąd administracyjny prawidłowości zaskarżonego aktu. SW