IV SA/Gl 842/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia zwrotu należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...] Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. odmówił Z. K. umorzenia obowiązku zwrotu należności z tytułu wypłacenia zaliczki alimentacyjnej na rzecz jego uprawnionych dzieci. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 12 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86 poz. 732). W ramach ustaleń stanu faktycznego organ wskazał, iż strona zamieszkuje ze swoją matką, jednakże prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Na dochód Z. K. składa się renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, której wysokość, po potrąceniu należności alimentacyjnych oraz kosztów komorniczych z tytułu wszczętej egzekucji, wynosi [...]zł. Strona korzysta ze środków pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych w wysokości [...] zł, zasiłku okresowego w kwocie [...]zł i zasiłku stałego, począwszy od [...]r., w wysokości [...]zł . Mając na względzie wysokość dochodów Z. K. oraz wydatki związane z zakupem leków i leczenia, które ustalone zostały na kwotę [...]zł miesięcznie organ uznał, iż brak podstaw do umorzenia obowiązku dłużnika. Z. K. odwołał się od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta C. podnosząc, iż alimenty, jakie zostały od niego zasądzone, nie uwzględniały jego rzeczywistej sytuacji materialnej, a zadłużenie alimentacyjne jest tego konsekwencją. Odwołujący oświadczył, iż dla swoich potrzeb musi korzystać ze wsparcia pomocy społecznej, tym samym spłata zadłużenia alimentacyjnego nie jest możliwa. Wskutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powtórnie rozpoznało sprawę i wydaną z w dniu [...]r. decyzją Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Dokonując ponownej analizy stanu faktycznego stwierdzono, iż odwołujący utrzymuje się z renty z tytułu trwałej niezdolności do pracy i objęty jest pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Po potrąceniu alimentów w kwocie [...] zł, [...] zł na rzecz małoletniej córki D. i [...]zł na rzecz drugiej córki, S., na zaspokojenie kosztów utrzymania odwołującego pozostaje kwota [...]zł. Ustalono nadto, iż Z. K. nie obciążają opłaty mieszkaniowe, które ponosi jego matka. Odnosząc się do treści art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86 poz. 732) Kolegium Odwoławcze zauważyło, iż wydana w oparciu o powyższą podstawę materialonoprawną decyzja ma charakter uznania administracyjnego. Musi zatem w sposób logiczny i przekonywujący wykazywać, iż przeszkód w przyznaniu umorzenia jest znacznie więcej, niż okoliczności za umorzeniem tym przemawiających. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja wydana na podstawie art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej musi uwzględniać sytuację dochodową i rodzinną osoby ubiegającej się o ulgę , co też wzięte zostało pod uwagę przez organ I instancji. Odnosząc się do charakteru zobowiązania, jakie obciąża dłużnika alimentacyjnego z tytułu obowiązku zwrotu wypłaconych wierzycielowi zaliczek alimentacyjnych organ wskazał, iż jest to zobowiązanie obligujące stronę do wszelkich możliwych starań, by dokonać jego spłaty. Ponadto organ odwoławczy wyraził pogląd, iż przywołany przepis art. 16 pozwala na odstąpienie od dochodzenia od dłużnika zwrotu wypłaconej wierzycielowi zaliczki alimentacyjnej wyłącznie w formie umorzenia całości należności i brak jest możliwości odpowiedniego stosowania innych ulg przewidzianych w art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. K. ponownie wyjaśnił, co było przyczyną powstania zadłużenia alimentacyjnego. Wskazał, iż w chwili uzyskiwania renty w kwocie [...] zł netto był już zobowiązany do płatności alimentów w wysokości [...] zł na jedno z jego dzieci , a mimo tego zobowiązano go do ponoszenia kosztów utrzymania drugiego dziecka, co łącznie przekroczyło jego możliwości finansowe. Odnosząc się do stwierdzenia organu odwoławczego o konieczności podjęcia przez niego wszelkich możliwych starań, by dokonać spłaty zadłużenia oświadczył, iż jest całkowicie niezdolny do pracy, nie posiada żadnych oszczędności, a dodatkowym jego obciążeniem jest spłata raty pożyczki "z czasów aktywności zawodowej" w kwocie [...]zł w SKOK-u. Wskazując na udzielane mu wsparcie z pomocy społecznej zauważył, iż żądanie od niego spłaty zadłużenia byłoby równoznaczne w jego sytuacji ze zwrotem przyznanej mu pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i przytoczyło tożsame, co podniesione w toku postępowania administracyjnego argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej P.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, gdyż przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Na wstępie zgodzić należy się poglądem organu odwoławczego, co do tego, iż decyzja w tej sprawie musi spełnić wymagania, jakie stawiane są decyzji mającej charakter uznania administracyjnego. Podkreślić przeto trzeba, iż możliwość wyboru określonego w przepisach rozwiązania nie zwalnia organu od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powołując się tu na stanowisko judykatury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 roku sygn akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 kpa. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego , czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1 ,art. 77 § 1 i art. 80 kpa., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Orzekając w sprawie umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, organ ma obowiązek uwzględnić sytuację dochodową i rodzinną tego podmiotu. Ratio regulacji zawartej w art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r.o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86 poz. 732) wskazuje niewątpliwie, iż nie każdy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Ustawodawca nie wyklucza bowiem takich przypadków, w których warunki materialne i rodzinne osoby zobowiązanej dopuszczają możliwość zaniechania obciążania jej obowiązkiem zwrotu. Ocena sytuacji dochodowej i rodzinnej, jako ocena istotnej przesłanki pozwalającej organowi na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia, powinna przeto uwzględniać szczegółowe okoliczności konkretnej sprawy. Ocena słusznego interesu strony, którym ze szczególnym podkreśleniem kieruje się organ w przypadku uznania administracyjnego nie może przeto zamykać się wskazaniem wysokości uzyskiwanego przez nią dochodu. Przydatne natomiast wydaje się tu - ustalenie stanu zdrowia zobowiązanego i wpływu tej okoliczności na jego sytuację materialną, ustalenie szczegółowej analizy wydatków, zbadanie czy zachodzi możliwość uzyskiwania przez niego pomocy ze strony osób mu bliskich, czy też rozważenie ewentualnych możliwości dodatkowych źródeł utrzymania, których strona nie wykorzystuje, mimo potencjalnej możliwości. Istotną dla rozstrzygnięcia w kwestii umorzenia obowiązku zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych jest także, ocena sytuacji materialnej i życiowej dłużnika alimentacyjnego z punktu widzenia jej trwałości. Chwilowe i przemijające trudności finansowe czy zdrowotne dłużnika, zdaniem Sądu nie stanowią bowiem wystarczającej przesłanki do zaniechania obciążania go obowiązkiem zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. W sytuacji skarżącego dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, iż w przypadku realizacji obowiązku zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, jako rencista objęty jest on dodatkową ochroną wynikającą z przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. Nr 39 poz. 353 z 2004r.), do których odsyła art. 10 § ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954). Przepis art. 141 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określa bowiem, iż renty wolne są od obciążeń i potrąceń w części odpowiadającej ich 50% kwoty. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie uwzględnia ono wyżej wymienionych wymagań. Nie spełnia ich także decyzja organu I instancji. Organy procedujące w sprawie ograniczyły się wyłącznie do przedstawienia wysokości uzyskiwanego przez skarżącego dochodu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie pozwala to na ocenę, czy wypełnienie nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku, w sytuacji życiowej skarżącego, jest obiektywnie możliwe, a więc czy nie pozbawi skarżącego możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych nie tylko obecnie ale również na przyszłość. Wydaje się bowiem słuszne, by do przypadków pozwalających na zaniechanie obciążania dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej zaliczyć taką sytuację, w której spełnianie nałożonego obowiązku prowadziłoby do trwałego zagrożenia uszczerbkiem w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych dłużnika. Nie obojętnym dla oceny tego problemu w kontrolowanej sprawie jest fakt objęcia skarżącego pomocą społeczną. Instytucja pomocy społecznej kierowana jest do objętych nią osób, w celu umożliwienie osobom tym i ich rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. Pomoc społeczna uruchamiana jest wyłącznie wtedy, gdy osoby te nie są w stanie pokonać swoich trudności, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy orzekające nie zwróciły należytej uwagi na fakt, iż dochód uzyskiwany przez skarżącego jest dochodem niższym, niż kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Ze względu na sytuację materialną, skarżącego zaliczyć należy bezspornie do kręgu podmiotów uprawnionych do zabezpieczenia społecznego, a więc kręgu osób najuboższych. Nie można uznać w tym miejscu za pozbawione racji twierdzenie zawarte w skardze, iż obciążenie skarżącego obowiązkiem zwrotu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej realizowane będzie de facto z uzyskiwanych przez niego środków pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do wyrażonego przez organ odwoławczy w treści uzasadniania zaskarżonej decyzji stanowiska o konieczności podjęcia przez skarżącego wszelkich możliwych starań, by dokonać spłaty zadłużenia Sąd zauważa, iż stanowisko to w świetle zebranego materiału sprawy ocenić można jako wypowiedź o charakterze autorytarnym. Przede wszystkim na podkreślenie zasługuje, iż przeczy takiemu stanowisku fakt uzyskiwania przez skarżącego zasiłków celowego, okresowego i stałego, które w przypadku istnienia jakichkolwiek innych możliwości zapewnienia skarżącemu środków utrzymania, nie byłby przyznawane. Widząc przeto szanse poprawy sytuacji życiowej skarżącego, organ administracji , wypełniając swoje obowiązki wynikające z treści art. 9 k.p.a. powinien wskazać jakie działania byłyby w tym celu konieczne, obligując jednocześnie skarżącego do ich podjęcia . Zwrócić tu należy uwagę na fakt, iż obowiązek alimentacyjny skarżącego ustalony na drodze sądowej nie oznacza braku możliwości jego zmiany. Skarżącemu przysługuje bowiem prawo wystąpienia z powództwem o zmianę lub zniesienie tego obowiązku. Uwzględnienie roszczenia skarżącego przez właściwy sąd powszechny miałoby zdecydowany wpływ na jego obecną sytuację materialną. Tym samym, w opinii Sądu, należało pouczyć skarżącego o takiej możliwości prawnej. Organ powinien nadto wyznaczyć mu termin niezbędny dla realizacji przysługujących mu uprawnień, gdyż zarówno skutek w postaci zniesienia lub zmniejszenia obowiązku alimentacyjnego, jak i brak podjęcia przez skarżącego właściwych środków w celu poprawy swojej sytuacji materialnej stanowią bezspornie istotne okoliczności dla oceny zasadności wniosku o umorzenie obowiązku zwrotu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. Ponad powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż ustalenia organu, co do sytuacji rodzinnej skarżącego dokonane zostały w sposób niewystarczający dla pełnej oceny sprawy. Oparto się bowiem wyłącznie o wypowiedzi skarżącego składane w trakcie sporządzania wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu tak zebrany materiał dowodowy nie odpowiada regułom prowadzenia postępowania dowodowego, obowiązującym organy administracji. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Pominięcie szczegółowego wyjaśnienie sytuacji materialnej matki skarżącego, z którą on zamieszkuje, a także pominiecie wyjaśnienia przyczyn, dla których ta, formalnie rzecz biorąc, najbliższa rodzina nie wspiera się wzajemnie mimo bliskości zamieszkania , stanowi o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej. Brak rozważań organów, co do wskazanych powyżej kwestii nie pozwala na pozostawienie obu wydanych w sprawie decyzji obrocie prawnym. Zakres ustaleń, jakich dokonać będzie zmuszony organ, w celu wydania prawidłowego umotywowanej decyzji o charakterze uznania administracyjnego, obliguje bowiem Sąd do skorzystania z uprawnień nadanych mocą art. 135 p.p.s.a Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż rozstrzygnięcia obu organów nastąpiły z naruszeniem art. 16 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a także art. 6, art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.