IV SA/Gl 845/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. w K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 27 ust.1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. Nr 212 poz. 1263) oraz art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 124), po przeprowadzonej kontroli sanitarnej w Sklepie [...] w K. przy ul. [...] prowadzonym przez A Sp. z o.o. w K. zarządził wstrzymanie wprowadzania do obrotu oraz zatrzymanie produktów o nazwie: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (opakowanie zawierające ampułkę), [...] (opakowanie zawierające woreczek strunowy), na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż 18 miesięcy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. poinformowany został przez Komendę Miejską Policji w K. o wprowadzaniu do obrotu tzw. "dopalaczy" w Sklepie [...] w K. przy ul. [...]. W dniu [...] upoważnieni przez organ funkcjonariusze w obecności funkcjonariuszy Policji przeprowadzili kontrolę sanitarną w/w sklepie. W toku czynności kontrolnych stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (opakowanie zawierające ampułkę), [...] (opakowanie zawierające woreczek strunowy). Na opakowaniach wymienionych produktów brak było informacji o ich składzie. Zabezpieczono do badań laboratoryjnych próbki wszystkich produktów. Organ stwierdził, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie, że produkty te stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Powołując się na brzmienie art. 44c ustawy o narkomanii organ wskazał, iż w takiej sytuacji, gdy zachodzi podejrzenie wprowadzenia do obrotu środka zastępczego lub produktu, który może być środkiem zastępczym stosuje się odpowiednio przepis art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Na mocy wskazanego przepisu organ wstrzymuje w drodze decyzji wprowadzanie do obrotu takiego produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy i zatrzymuje produkt. Organ powołał się na fakt próby dokonania przez dwóch klientów zakupu produktu o nazwie [...] podczas prowadzonej kontroli sanitarnej w Sklepie [...], a także na informacje pochodzące od funkcjonariuszy Policji, jako na okoliczności uzasadniające wysokie prawdopodobieństwo wprowadzania do obrotu produktów zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi. Przedstawiono definicję legalną terminu "wprowadzanie do obrotu" zawartą w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a także definicję środka zastępczego przedstawioną w art. 4 pkt 27 tej ustawy i stwierdzono, że w sytuacji, gdy zachodzi podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych lub produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że jest takim środkiem, organ ma obowiązek podjąć działania wskazane w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zaznaczono, że produkty te muszą być poddane badaniom laboratoryjnym, celem ustalenia ich składu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. W obszernym odwołaniu od decyzji organu I instancji wniesiono o jej uchylenie i umorzenie postępowania, jak też uchylenie nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzucono naruszenie procedury administracyjnej, a w tym przepisów art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 108. k.p.a. poprzez nieokreślenie precyzyjnie terminu, do którego zatrzymane zostały opisane w decyzji produkty, brak uzasadnienia użytego pojęcia "zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia lub życia", przyczyn nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a także niewykazanie "wysokiego prawdopodobieństwa wprowadzania do obrotu produktów zagrażających życiu i zdrowiu". Zarzucono nadto uchybienie przepisom prawa materialnego – art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 77 ust. 6 i art. 84c ust. 12 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami prawa oraz nierozpoznanie złożonego w trakcie kontroli sprzeciwu, wydanie decyzji na podstawie dowodów uzyskanych z rażącym naruszeniem prawa, w tym czynności kontrolnych, od których powinien odstąpić wobec złożenia sprzeciwu. Zarzucono również brak podstawy faktycznej do zastosowania art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy uznał, że zgromadzony materiał dowodowy - w szczególności pismo Komendy Miejskiej Policji w K. z dnia [...] informujące o wprowadzaniu do obrotu na terenie K. tzw. "dopalaczy" między innymi w Sklepie [...] oraz informacje zawarte w protokole z przeprowadzonej w dniu [...] kontroli - uzasadnia podejrzenie, że zatrzymane produkty stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Organ odwoławczy uznał także za okoliczność uzasadniającą to podejrzenie, zdarzenie polegające na próbie dokonania zakupu przez dwóch klientów produktu o nazwie "[...]", co miało miejsce w trakcie kontroli. Podniesiono również, że opisy zawarte na etykietach kwestionowanych produktów dotyczące ich przeznaczenia, a w szczególności brak informacji o ich składzie pozwalają ocenić postępowanie organu I instancji, jako słuszne. Zwrócono uwagę na treści art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w którym ustawodawca wprowadził wymóg "uzasadnionego podejrzenia" a nie "pewności", co do stwarzania zagrożenia dla życia i zdrowia, gdyż to ustalić mogą dopiero przeprowadzone badania produktu. Odnosząc się do zarzutu braku precyzyjnego wskazania długości wstrzymania wprowadzania do obrotu zatrzymanych produktów organ odwoławczy wyjaśnił, że okres 18 miesięcy wskazany został, jako końcowy termin , a zgodnie z art. 27 c ust. 1 termin ten wyznacza się na czas niezbędny dla przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktu. Termin ten został określony zdarzeniem, którym będzie przeprowadzenie badań bezpieczeństwa produktu. Z wykazanych przyczyn, zdaniem organu nie doszło od uchybienia wymienionym w odwołaniu przepisom procedury administracyjnej. Wojewódzki Inspektor Sanitarny zauważył nadto, że do organu kontrolującego nie wpłynął sprzeciw. Sprzeciw taki, jak stanowi art. 84c ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wnosi się podczas czynności kontrolnych na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik A Sp. z o.o. w K. zaskarżył wydane w sprawie decyzje obu instancji i wniósł o ich uchylenie. Przedstawił tożsame, co w odwołaniu od organu I instancji, zarzuty procesowe i materialnoprawne. W ramach uchybień proceduralnych wskazano na naruszone art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 11, art.77 § 1, art. 108. k.p.a. Zdaniem skarżącego nie określono w sposób jasny i precyzyjny terminu, do którego zatrzymane zostały opisane w decyzji produkty, nie wyjaśniono dlaczego wystąpić miało "zagrożenie bezpieczeństwa zdrowia lub życia", a także przyczyn nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a także nie wykazano "wysokiego prawdopodobieństwa wprowadzania do obrotu produktów zagrażających życiu i zdrowiu". W ramach uchybień przepisom prawa materialnego wskazano, jako naruszone, przepisy art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 77 ust. 6 i art. 84c ust. 5 i 12 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego przeprowadzono kontrolę w sposób niezgodny z przepisami prawa oraz nie rozpoznano złożonego w trakcie kontroli sprzeciwu, wydano decyzję na podstawie dowodów uzyskanych z rażącym naruszeniem prawa, w tym czynności kontrolnych, od których organ powinien odstąpić wobec złożenia sprzeciwu. Zarzucono nadto brak podstawy faktycznej do zastosowania art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu skargi zauważono, że w decyzji organu I instancji nie określono od jakiej daty biegnie termin osiemnastomiesięczny i kiedy upływa. Zatem został na stronę nałożony obowiązek o nieokreślonym terminie. Zdaniem skarżącego organy przyjęły w sposób arbitralny, że w sprawie zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż produkt stwarza zagrożenia życia i zdrowia, nie wyjaśniając swego stanowiska. Zanegowano jednocześnie, by podane przez organ przyczyny mogły uzasadniać takie podejrzenie. Chęć zakupienia przez klientów produktów będących w asortymencie sklepu nie może według skarżącego stanowić dowodu na to, że w sklepie sprzedawane są niebezpieczne produkty. Podniesiono nadto, że przeprowadzający kontrolę pracownicy organu naruszyli przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Odmówili przyjęcia pisma składanego z upoważnienia Prezesa Spółki, nie wstrzymali czynności kontrolnych, mimo, że na piśmie zawiadomiono o złożeniu sprzeciwu. Nierozpoznanie sprzeciwu w terminie trzech dni skutkuje natomiast odstąpieniem od czynności kontrolnych. Nie doręczono kontrolowanemu podmiotowi upoważnień, nie okazano legitymacji służbowych upoważniających do przeprowadzenia kontroli, w protokole nie zaznaczono, że odstąpiono na zasadzie art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej od zawiadomienia o zamiarze kontroli, ani też nie podano uzasadnienia tej przyczyn wbrew brzmieniu art. 79 ust. 7 tej ustawy. Nie pouczono także kontrolowanego o jego prawach i obowiązkach. Skarżący podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wynik kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Tymczasem organy nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego, nie podjęły czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w takim stanie rzeczy nadały decyzji organu I instancji rygor natychmiastowej wykonalności, nie wyjaśniając tego przyczyn. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi nastąpić może wyłącznie z przyczyn, o których mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Nie wystąpiła bowiem żadna z przyczyn, wymienionych w przywołanym wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a., pozwalających na uwzględnienie skargi. Podstawą działania organów inspekcji sanitarnej w niniejszej sprawie był przepis art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nakazujący w sytuacji w nim opisanej stosować przepis art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej "odpowiednio". Zgodnie z brzmieniem art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, organ inspekcji sanitarnej wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu. Zauważyć przyjdzie, że po myśli przywołanego art. 44c ust. 1 ustawodawca nie postawił warunku "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, jako przesłanki do wydania decyzji o wstrzymaniu wytwarzania czy wprowadzenia do obrotu określonych produktów. Upoważnił natomiast organ do działania w sytuacji "uzasadnionego podejrzenia", że produkt pozostający w obrocie jest środkiem zastępczym. Jednocześnie też zamieszczając w treści przywołanego art. 44c sformułowania "wstrzymuje" określił to działanie, jako obowiązek organu, a nie działanie o charakterze dyskrecjonalnym. Będąc w posiadaniu pisma Komendy Miejskiej Policji w K. z dnia [...] (k 1 akt administracyjnych) zawierającego informację o wprowadzaniu do sprzedaży w Sklepie [...] w K. produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, organ pierwszej instancji był zatem bezwzględnie zobligowany do przeprowadzenia kontroli, gdyż kompetencje w sprawie nadzoru nad przestrzeganiem zakazu udostępniania osobom trzecim środków odurzających czy substancji psychotropowych przypisane zostały zarówno Policji, jak i Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Organy te mogą działać od siebie niezależnie, jak również ze sobą współpracować. Kontrola przeprowadzona przez organy inspekcji sanitarnej nie usunęła podejrzenia wynikającego z informacji organów Policji, co wynika z treści protokołu przeprowadzonego w jej trakcie. Dodatkowo, co słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżone decyzji, podejrzenie to wzrosło ze względu na brak informacji na etykietach produktów o ich składzie. Inspektor sanitarny zobowiązany był zatem do podjęcia czynności profilaktycznej, jaką jest wstrzymanie sprzedaży produktu budzącego wątpliwości, co do swego składu i jego przebadanie. Powtórzyć tu trzeba, że w chwili przeprowadzania kontroli produkty, których dotyczy art. 44 c ustawy o przeciwdziałaniu narkomani muszą wzbudzać podejrzenie, że są substancją pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produktem, rośliną, grzybem lub ich częścią, zawierające taką substancję, używaną zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych (art. 4 pkt 27 w/w ustawy). Stosownie do brzmienia jej art. 2 ust. 1 przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m. in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. Decyzja o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu wątpliwego, co do jego składu produktu nie przesądza jeszcze o całkowitym jego wyeliminowaniu ze sprzedaży lecz ma właśnie na celu działanie zapobiegawcze. Dopiero wyniki badania tych produktów i ocena ich bezpieczeństwa będą stanowić, czy produkty te odpowiadają definicji "środka zastępczego", a w rezultacie, czy stwarzając zagrożenie życia i zdrowia i muszą zostać usunięte z obrotu. Zarzut strony skarżącej o braku należytego wyjaśnienia przyczyn, dla których zakwestionowano zatrzymane substancje zarówno w świetle stanu faktycznego sprawy, jak też zastosowanych w zaskarżonych decyzjach przepisów, są całkowicie nietrafne. Zauważyć nadto można, że w uzasadnieniu skargi zarzut niewskazania faktów, jakie organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł w istocie odczytać należy, jako polemikę z przedstawionym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu. Skarżący cytuje bowiem fragmenty uzasadnienia decyzji, w których organ przedstawia swoje racje, co do podstaw, które pozwoliły na podejrzenie, że produkty sprzedawane w Sklepie [...] mogą być środkami zastępczymi i kwestionuje ich słuszność. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego, informacja pochodząca od organów Policji była wystarczającą podstawą do powzięcia podejrzenia uzasadniającego działanie w oparciu o art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Natomiast obecność w czasie kontroli klientów zakupujących produkty, co do których zachodzi podejrzenie, iż mogą być środkiem zastępczym, w pełni uzasadnia obawę zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Tym samym jako słuszne i wystarczająco przekonywujące uznać należy uzasadnienie decyzji organu i instancji, co do konieczności zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że skarżący nie wniósł o wstrzymanie wykonalności decyzji organu odwoławczego, która jest wykonalna z chwila uzyskania przymiotu decyzji ostatecznej. Nie można zgodzić się również ze skarżącym, iż organ nie określił terminu, w jakim zobligował skarżącego do wstrzymania wprowadzania do obrotu opisanych w decyzji produktów i terminu, na jaki produkty te zostały zatrzymane do badania. Termin ten został określony, jako nie dłuższy niż 18 miesięcy. Jest to zgodne z treścią art. 27 c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W związku z nadaniem decyzji natychmiastowej wykonalności nie ma również wątpliwości, od kiedy termin ten rozpoczyna swój bieg. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił także poglądu skargi, co do tego, że przeprowadzone czynności kontrolne nie mogły stanowić dowodu w sprawie, gdyż kontrolę przeprowadzono z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jak sam skarżący zauważył cytując przepis art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jedynie takie naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik kontroli powoduje, że dowody przeprowadzone w jej trakcie trącą wartość dowodową. Mimo tego skarżący nie przedstawił argumentów, które pozwoliłyby przyjąć istotny wpływ wskazywanych przez niego naruszeń na przebieg kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując sprawę w ramach swoich obowiązków wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a nie dostrzegł, by podnoszone w skardze zdarzenia miały jakikolwiek wpływ na przebieg i wynik kontroli. Biorąc nadto pod uwagę treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a uwzględnienie tych zarzutów, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji mogłoby nastąpić tylko w przypadku, gdy naruszenie prawa lub przepisów postępowania miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu strona skarżąca nie wykazała, a kontrolujący sprawę Sąd nie dopatrzył się go również w ramach kontroli z urzędu. Argumenty skargi odnoszące się do obligujących organ terminów w razie wniesienia sprzeciwu potraktować należy jako teoretyczne jedynie rozważania, gdyż skarżący nie zakwestionował twierdzeń organu o faktycznym braku wniesienia sprzeciwu przez właściciela kontrolowanej placówki handlowej. Mając powyższe na uwadze, wobec nie stwierdzenia naruszeń prawa materialnego czy przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.