IV SA/Gl 85/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2006r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) odmówił M. O. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na małoletniego syna X. B. Przyczynę odmowy stanowił brak zasądzonych na rzecz małoletniego alimentów od jego ojca. Decyzja ta została odebrana w dniu [...] roku, co zostało potwierdzone nieczytelnym podpisem. W dniu [...] r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wpłynęło zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, wystawione na nazwisko R. B. W dniu [...] r. M. O. osobiście złożyła odwołanie od decyzji Nr [...] zawierając w nim prośbę o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż uległa zmianie jej sytuacja rodzinna. Oświadczyła również, iż załącza do odwołania zaświadczenie o dochodach swego męża R. B., z którym obecnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W aktach sprawy załącznika tego brak. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona przez M. O. decyzja została przez nią odebrana [...] r. a odwołanie złożone z przekroczeniem ustawowego, 14 dniowego terminu do jego wniesienia. Organ zaznaczył równocześnie, iż w terminie otwartym do wniesienia odwołania M. O. złożyła w siedzibie organu I instancji zaświadczenie o dochodzie jej męża, jednakże wniesienie tego dokumentu nie może być potraktowane jako wniesienie odwołania, w dokumencie tym nie ma bowiem oświadczenia woli strony i nie wiadomo jaki był jej zamiar. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. O. oświadczyła, iż decyzję I instancji odebrała osobiście w dniu [...] r. wcześniej składając zaświadczenie o dochodach męża w związku ze zmianą jej sytuacji rodzinnej. Domagała się jednocześnie, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał jej wnioskowane świadczenie rodzinne. W odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie, organ podtrzymał dotychczasowo prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Oznacza to konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego ale również w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z powyższym, rozpoznając skargę M. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając także na względzie treść art. 134 p.p.s.a. uznał, w ramach przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie analizowane pod kątem jego legalności, podlegać musi uchyleniu. Wydane zostało bowiem z naruszeniem prawa procesowego w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego a po myśli wskazanego przepisu, decyzja staje się ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem zatem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, za wyjątkiem przypadków, o których stanowi przepis art. 16 § 1 in fine k.p.a. jest skuteczne wniesienie odwołania. O skuteczności odwołania decyduje zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania (art. 129 § 2 k.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Mając powyższe na względzie, bez wątpienia można stwierdzić, iż jednym z ważniejszych obowiązków organu odwoławczego jest badanie, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, gdyż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Przywołując treść art. 129 § 2 w związku z art. 57 § 1 k.p.a., staje się oczywiste, iż termin do wniesienia odwołania biegnie dla strony od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji. Szczegółowe uregulowania prawne dotyczące doręczania stronom korespondencji organów zawarte jest w przepisach rozdziału ósmego k.p.a. Podstawową zasadą wynikającą z zawartych tam regulacji jest, iż pisma doręcza się stronie lub ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi lub przedstawicielowi strony, za pokwitowaniem. Od tej zasady przewidziane są odstępstwa, jednakże również ściśle uregulowane. Zachodzi bowiem możliwość doręczenia pisma nie do rąk strony, w przypadku jej nieobecności w miejscu zamieszkania, lecz za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba taka podjęła się oddania pisma adresatowi. Złożenie podpisu na zwrotnym pokwitowaniu odbioru przez taką osobę stanowi dowód na jej zobowiązanie się do przekazania przesyłki do rąk adresata. Ze względu na skutki, jakie wywołuje doręczenie pism organów administracji, trzeba wskazać, cytując w tym zakresie poglądy judykatury i bibliografii, iż doręczenia decyzji powinny być dokonywane przez organy starannie, tj. w sposób, by ze zwrotnych poświadczeń odbioru wynikało niewątpliwie, że doręczenie stronie decyzji w istocie miało miejsce. Doręczenie nie może zostać uznane za dokonane, jeśli z takiego zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika niezbicie, że strona odebrała decyzję, a organ powinien wykazać, że konkretna decyzja została doręczona i musi to wynikać właśnie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA/Gd 879/98). Obowiązkiem organów administracji jest wyegzekwowanie od urzędów pocztowych ścisłego przestrzegania zawartych z nimi umów o doręczaniu adresatom przesyłek. W szczególności zaś chodzi o to, by przesyłki doręczone adresatom za zwrotnym poświadczeniem odbioru na odwrocie dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełniane przez doręczyciela. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne. Przedwczesne byłoby tym samym, w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznego dowodu doręczenia przesyłki zawierającej decyzję administracyjną, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego od tej decyzji. Oceniając postępowanie organu administracji II instancji w świetle powyższych wywodów prawnych, przede wszystkim, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zostało należycie wyjaśnione w toku postępowania kto odebrał decyzję organu I instancji. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Można zauważyć jednak, iż na potwierdzeniu tym widnieje jako podpis odbiorcy nieczytelny podpis pozwalający ewentualnie na odczytanie nazwiska "O.". Dokonując porównania podpisów skarżącej widniejących na szeregu dokumentów znajdujących się w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych trzeba zauważyć, iż podpisy te różnią się od podpisu złożonego na potwierdzeniu odbioru decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny reprezentuje pogląd, iż potwierdzenie przez odbierającego odbioru przesyłki musi być dokonane czytelnym podpisem ze wskazaniem daty i miejsca doręczenia. Powinien to być podpis pozwalający na nie budzące wątpliwości ustalenie tożsamości osoby odbiorcy. Za podpis nie może być uznana parafa ani inicjały. Fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 kpa (tzw. doręczenie zastępcze). Tymczasem w załączonym do akt potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia [...] r. doręczyciel nie wskazał komu przesyłka została doręczona, a jak wynika z wcześniejszych uwag, podpis odbiorcy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy była to skarżąca. Brak jest nawet wyjaśnienia, czy przesyłka została odebrana pod wskazanym w niej adresem. W sytuacji powyższej rozważenia zatem wymagało, czy takie doręczenie można uznać za prawidłowe, a więc czy istotnie nastąpiło tu doręczenie osobie uprawnionej do odbioru przesyłki zawierającej decyzję administracyjną – czego jednak organy nie dokonały naruszając przez to w sposób istotny art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Złożenie odwołania przez skarżącą świadczy o tym, że decyzję, od której się odwołała, otrzymała. Z treści skargi nie wynika jednak, by skarżąca potwierdzała przyjętą przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu datę odbioru decyzji organu I instancji. Wręcz przeciwnie, opisane przez skarżącą zdarzenia potwierdzać mogłyby terminowość złożenia odwołania. W jej opinii odbioru decyzji I instancji dokonała osobiście w dniu [...] r. Trzeba również zauważyć, iż organ odwoławczy uznał za bezsporne złożenie przez skarżącą, w otwartym do złożenia odwołania terminie, dokumentu urzędowego, określającego wysokość dochodów osoby o nazwisku R. B. Nie zostało wyjaśnione, w jakim celu dokument ten został przez skarżącą złożony. Mając na względzie zasadę daleko idącego odformalizowania postępowania administracyjnego, pozwalającą taktować jako odwołanie również i takie zachowanie strony, z którego pośrednio może wynikać chęć zakwestionowania niekorzystnego dla niej stanowiska organu administracyjnego, należało wymagać od organu, by zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie przyczyn złożenia wskazanego dokumentu. W razie wątpliwości co do zachowania się strony, organy powinny załatwiać sprawę w zakresie nie tylko szerokim, by jej prawa i interes nie zostały zbagatelizowane, co wynika z art. 8 i art. 9 k.p.a. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy, zgodnie z art. 81 k.p.a., powinien przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca powinna wyjaśnić, w jakim celu złożyła w siedzibie organu I instancji dokument w postaci zaświadczenia o dochodach, a także wyjaśnić czy podpis widniejący na potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji jest jej podpisem, czy upoważniała inną osobę do odbioru przesyłek kierowanych do niej, czy też w dniu odbioru decyzji nie była obecna w miejscu swojego zamieszkania, a była tam osoba, o której mowa w treści art. 43 k.p.a. Z racji istnienia wskazanych wyżej uchybień, których usunięcie wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego i dokonania poprawnych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stwierdzenie dotyczące nie zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania jest stwierdzeniem nie popartym zgromadzonym w aktach materiale dowodowym i z tej przyczyny co najmniej przedwczesnym. Stwierdzenie bowiem przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołująca się strona przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., a naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze wniosków skarżącej o przyznanie jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym świadczeń rodzinnych, zauważa się, iż nie jest to możliwe ze względu na przyznane sądom administracyjnym kompetencje. Jak powiedziane zostało wcześniej, sądy administracyjne powołane zostały do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. Nie mogą one zatem samodzielnie orzekać o prawach i obowiązkach adresatów decyzji administracyjnych, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przyznawania świadczeń rodzinnych skarżącej. Z tych przyczyn jej żądanie musiało zostać uznane za niezasadne. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.