IV SA/Gl 85/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta C. działając na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593 ) odmówił K. G. pomocy społecznej w postaci przyznania jej zasiłku stałego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przyczyną odmowy prawa do wsparcia z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego jest przekroczenie przez stronę kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W przypadku strony, dochód ten obliczony zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 3 przytoczonej ustawy stanowi sumę miesięcznych dochodów poprzedzających złożenie wniosku o pomoc społeczną niezależnie od źródła jego uzyskania. Wyliczony we wskazany sposób dochód K. G. wyniósł według organu [...] zł, z czego na każdą z dwuosobowego gospodarstwa prowadzonego łącznie przez jej rodzinę przypadało [...] zł, przy kryterium dochodowym [...] zł na osobę. Przy obliczeniu dochodu, o którym mowa w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wzięto pod uwagę dochód przypadający z jednego hektara przeliczeniowego wynikający z wydanych decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego. W decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego na 2005 r. z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Gminy Ł. ustalił ilość ha przeliczeniowych stanowiących własność strony do opodatkowania w ilości [...]. Decyzją w sprawie podatku rolnego z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy S. ustalił ilość ha przeliczeniowych stanowiących własność strony w ilości [...] ha przeliczeniowych. K. G. we wniesionym odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta C. zakwestionowała ustalenie organu odnoszące się do uzyskiwanego przez nią dochodu powołując się na definicję pojęć "gospodarstwo rolne" i "grunty rolne" zamieszczone w kodeksie cywilnym ( art. 461 i art. 553k.c.). W jej opinii, którą podparła cytowaną przez nią bibliografią w postaci piśmiennictwa, hektar przeliczeniowy powinien być związany wyłącznie z gospodarstwem rolnym. Według jej twierdzeń nie była ona w chwili wydawania zaskarżonej decyzji właścicielką gospodarstwa rolnego, czyli swoistego rodzaju przedsiębiorstwa, w skład którego wchodzą nieruchomości rolne, które stanowią albo mogą stanowić zorganizowaną całość. Podniosła, iż jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy, samotnie wychowującą dziecko i nie uzyskuje żadnego dochodu z działek rolnych położonych w dużej od siebie odległości, a nadto nie ma możliwości ich wydzierżawienia, ze względu na małą atrakcyjność tych gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po ustaleniu w sposób tożsamy, co w postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem Miasta C. stanu faktycznego sprawy, organ dokonał korekty w zakresie obliczenia dochodu miesięcznego strony wskazując, iż obliczenie to w postępowaniu przed organem I instancji dokonano w sposób błędny. Wziął bowiem pod uwagę, iż zmiana w ustalanym dochodzie z jednego ha przeliczeniowego wynosiła we wrześniu kwotę [...] zł, a nie, jak przyjął organ kwotę [...] zł. Korekta ta, w opinii organu odwoławczego nie miała wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się do twierdzeń strony przedstawionych w jej odwołaniu Kolegium podniosło, iż w ustawie o pomocy społecznej nie użyto pojęcia "gospodarstwo rolne", lecz określono dochód "z jednego hektara przeliczeniowego", niezależnie od tego czy grunty rolne były użytkowane czy też nie i czy wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponownie zakwestionowała słuszność zrównania faktu posiadania przez nią działek rolnych o określonej powierzchni z pojęciem – osiąganie dochodu. Stwierdziła, iż organy rozpoznające jej sprawę oparły się o fragment wyrwany z tekstu art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej i nie wzięły pod uwagę celu tego aktu prawnego. Opisała, iż jedna z jej działek leży w gminie S., a druga w gminie Ł.. Nie stanowią zorganizowanego gospodarstwa rolnego, a tylko posiadanie takiego gospodarstwa może być powiązane, w jej opinii z osiąganiem dochodu. Art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jej zdaniem pozwala na przyjęcie, iż dochodem jest tylko to, co faktycznie uzyskano. W tym miejscu skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt I SA/26668/03, który mówiąc o "wszelkich przychodach" na użytek dodatków mieszkaniowych objął nim tylko to, co zostało uzyskane faktycznie. Powołała się na przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Socjalnej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( Dz. U. Nr 77 poz. 672 ), które nakazują ustalić sytuację majątkową wnioskodawcy w oparciu o zaświadczenie z urzędu gminy o powierzchni gospodarstwa rolnego w hektarach przeliczeniowych. Wskazała także, iż o tym samym wymogu mowa jest w rozporządzeniu Ministra Polityki Socjalnej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105 poz. 881 ), które dotyczy także świadczeń polityki społecznej. Ponad powyższe skarżąca opisała swoją sytuację życiową i zarzuciła organom pomocy społecznej brak wsparcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaprzeczył twierdzeniom skarżącej o braku wsparcia ze strony pomocy społecznej podając przykłady świadczące o objęciu samej skarżącej i jej rodziny świadczeniami w postaci programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania", oraz w postaci zasiłków celowych specjalnych. Co do merytorycznych zarzutów skargi wskazano, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy działały w granicach prawa stosownie do przywołanych w niej przepisach. Kierowano się bowiem przepisami art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 9 i 10 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych. Skarżąca, po otrzymaniu odpowiedzi na skargę, dodatkowo nadesłała swoją skargę uzupełnioną o ręczne dopiski nie zmieniając zasadniczo jej dotychczasowych twierdzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne badają czy wydawane przez te organy akty prawne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Nadto badają czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Przy czym, jak głosi art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając skargę wniesioną przez K. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż ze względu na dostrzeżone uchybienia zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem. Dostrzeżone bowiem uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn skarga musiała zostać uwzględniona. Na wstępie zauważyć należy, iż użyte przez ustawodawcę w treści art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593 ) pojęcie hektarów przeliczeniowych, od ilości których zależy dochód właściciela nieruchomości rolnej nie zostało zdefiniowane w tym akcie prawnym. Przy interpretacji tego pojęcia nie można użyć wykładni literalnej, bowiem nie należy ono do pojęć języka potocznego, a ma charakter terminu technicznego. Treść tego terminu natomiast została określona w ustawie z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym ( Dz. U. z 2006 r. Nr 136 poz. 969 ). Wprawdzie ustawa o pomocy społecznej nie odsyła wprost do ustawy o podatku rolnym, jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu jest to jedyny akt prawny, który pozwalałby na zdefiniowanie tego terminu technicznego pod względem prawnym. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu dochodów dla celów pomocy społecznej ustawodawca wprowadza sui generis domniemanie, że podatnik podatku rolnego prowadzi działalność rolniczą w rozmiarze wynikającym z rozmiaru posiadanego gospodarstwa rolnego, a jak stanowi art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości określonej przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w uzgodnieniu z Trójstronną Komisją do Spraw Społeczno-Gospodarczych ( art. 9 ust. 4 i 7 ustawy o pomocy społecznej ). Jednocześnie należy zauważyć, iż wydane na podstawie art. 107 ustawy o pomocy społecznej przepisy wykonawcze, a to rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( Dz. U. Nr 77 poz. 672 ) w § 7 pkt 11 nakazuje organowi ustalać sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby lub rodziny w przypadku, o którym mowa w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, na podstawie zaświadczenia urzędu gminy o powierzchni gospodarstwa rolnego w hektarach przeliczeniowych. Mając to na względzie należy podkreślić, że organ pomocy społecznej obliczając dochód z gospodarstwa rolnego może oprzeć się wyłącznie na zaświadczeniu wydanym przez właściwy podmiot określający liczbę hektarów przeliczeniowych. Organ rozpatrujący sprawę o przyznanie pomocy społecznej nie ma bowiem wiedzy z zakresu szeroko rozumianego prawa rolnego, pozwalającej na ocenę merytoryczną prawidłowości danych w zawartych w decyzjach o podatku rolnym. Według art. 4 ust. 2 ustawy o podatku rolnym liczbę hektarów przeliczeniowych ustala się na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji gruntów oraz zaliczenia do okręgu podatkowego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu przeliczeniu na hektary przeliczeniowe podlegają grunty pod zabudowaniami, w tym również pod obiektami służącymi do prowadzenia działów specjalnych produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym. Ustawa określa liczbę okręgów podatkowych, przeliczniki powierzchni użytków rolnych oraz zasady przeliczania na hektary przeliczeniowe niektórych rodzajów użytków rolnych. Ustalona w sposób określony w ustawie o podatku rolnym liczba hektarów przeliczeniowych nie zawsze jest tożsama z liczbą hektarów przeliczeniowych stanowiących podstawę opodatkowania, ponieważ ustawa przewiduje zwolnienia od podatku rolnego niektórych użytków rolnych ( art. 12 ustawy ). Jak z powyższego wynika inną rolę pełni decyzja w sprawie wymiaru podatku rolnego zawierająca określone dane, a inną rolę pełni zaświadczenie urzędu gminy o powierzchni gospodarstwa rolnego w hektarach przeliczeniowych. W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza w świetle cytowanego wyżej § 7 pkt 11 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej nie ma natomiast podstaw do tego by, przy ustalaniu dochodu dla celów pomocy społecznej, liczbę hektarów przeliczeniowych ustalać z uwzględnieniem wyłączeń niektórych obszarów użytków rolnych z podstawy opodatkowania, dokonaną dla celów wymiaru podatku rolnego. Prezydent Miasta C., wydając decyzję w sprawie zasiłku stałego mógł przeto dokonywać ustaleń w zakresie dochodu skarżącej wyłącznie w oparciu o zaświadczenie wymienione w § 7 pkt 11 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W aktach dokumentu takiego brak. Są natomiast dwie decyzje wydane w sprawie wymiaru podatku rolnego za rok 2005. Powracając do treści § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego zauważa się nadto, iż mowa jest w nim o zaświadczeniu o powierzchni gospodarstwa rolnego w hektarach przeliczeniowych. Ustawa o pomocy społecznej, mimo, iż w art. 6 zawiera słowniczek pojęć używanych w tym akcie prawnym, nie zawiera definicji "gospodarstwa rolnego". Nie zawiera go również wskazane wyżej rozporządzenie. Definicje takie znaleźć można w art. 553 k.c., który stanowi, iż gospodarstwem rolnym jest jednostka gospodarcza zorganizowana na nieruchomości rolnej o takim obszarze, że możliwe jest prowadzenie działalności wytwórczej przeznaczonej na zbyt. Także definiuje pojęcie gospodarstwa rolnego ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), bowiem w art. 4 pkt 6 wskazuje, iż przez gospodarstwo rolne rozumie się każde gospodarstwo służące prowadzeniu działalności rolniczej. Gospodarstwo rolne również zdefiniowane zostało na potrzeby wymienionej wyżej ustawy o podatku rolnym. Jej art. 2 ust. 1 za gospodarstwo rolne uważa obszar gruntów, o których mowa w art. 1 tej ustawy, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Bez względu zatem, która definicja miałaby służyć w celu zinterpretowania pojęcia "gospodarstwa rolnego" użytego w treści § 7 pkt 11 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, jest oczywiste, iż ustawodawca używa tam pojęcia "powierzchnia gospodarstwa rolnego", a nie powierzchnia wszystkich gruntów rolnych posiadanych przez podmiot starający się o pomoc społeczną. Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu dochodów dla celów pomocy społecznej ustawodawca wprowadza sui generis domniemanie, że właściciel gospodarstwa rolnego prowadzi działalność rolniczą w rozmiarze wynikającym z rozmiaru posiadanego gospodarstwa rolnego, a jak stanowi art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje określony dochód. To, że skarżąca posiada grunty rolne, jest okolicznością bezsporną. Jest również bezsporne, iż na jednej z decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego oznaczono, grunty stanowią gospodarstwo rolne. W świetle przytoczonych przepisów należało przyjąć, iż nie ma znaczenia, że skarżąca nie prowadzi działalności rolniczej w posiadanym gospodarstwie. Przepis art. 8 ust. 9 nie mówi bowiem o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota 194 zł ( od 1 października kwota 207 zł ) jest dochodem miesięcznym możliwym do uzyskania z jednego ha przeliczeniowego i stanowi wskazanie dla organu co do sposobu ustalenia dochodu osoby ubiegającej się o pomoc. Jednakże wobec faktu, iż w aktach sprawy nie ma właściwej dokumentacji, która pozwalałaby ustalić ten dochód w rozumieniu art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, w dodatku dokumentacji wskazującej na domniemany dochód osiągany z określonej we właściwym zaświadczeniu powierzchni gospodarstwa rolnego w hektarach przeliczeniowych, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji rozstrzygającej o uprawnienia skarżącej do zasiłku stałego było przedwczesne. Zauważa się nadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji korekty odnoszącej się do kwoty, o której mowa w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej nie dostrzegło, iż kryteria dochodowe dla osoby w rodzinie zostały od dnia 1 października 2006 r. określone kwotą 351 zł. Zarówno ta kwota, wskazana jako kryterium dochodowe, jak i kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego w wysokości 207 zł powinna zostać uwzględniona w decyzji organu odwoławczego. Art. 9 ust. 8a ustawy o pomocy społecznej stwierdza w sposób wyraźny, iż zweryfikowane kryteria dochodowe oraz kwoty, o których mowa w ust. 5 i 6, obowiązują od dnia 1 października roku, w którym jest przeprowadzana weryfikacja ustawy o pomocy społecznej. W związku ze specyfiką postępowania administracyjnego, rolą organu II instancji nie jest rozpoznanie sprawy wyłącznie pod kątem postawionych w odwołaniu zarzutów, lecz rozpoznanie sprawy w pełnym jej zakresie po raz wtóry, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili wydawania decyzji w instancji odwoławczej. W tym miejscu jako słuszne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wskazać, iż organ orzekający w toku postępowania ma obowiązek kierować się zasadami wynikającymi w szczególności z przepisów art. 8, 9, 77 § 1 k.p.a., a w myśl art. 107 § 1 załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji zawierającej uzasadnienie rozstrzygnięcia, spełniające wymogi opisane w treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji służyć ma wyjaśnieniu, zarówno w zakresie stanu faktycznego ustalonego przez organ w toku postępowania jak i stanu prawnego, który organ brał jako podstawę przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów. Treść uzasadnienia ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji, obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia bowiem w przypadku jej zaskarżenia ustalenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i czy nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani zaskarżona decyzja ani decyzja organu I instancji nie spełniły przede wszystkim wymogów art. 107 § 1 i 3 kpa. Jak wyżej zostało podniesione rolą sądów administracyjnych jest dokonywanie kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności ich działania z prawem zarówno materialnym i procesowym. Sądy administracyjne nie zostały natomiast powołane do samodzielnego dokonywania ustaleń w rozstrzyganej sprawie, zarówno co do faktów jak i prawa. Obowiązki powyższe obciążają organ, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanego aktu nie tylko dlatego, iż uniemożliwiają skuteczną kontrolę sądom administracyjnym ale także dlatego, iż naruszają obowiązki organu wynikające z treści art. 8 k.p.a. i uprawnienia strony postępowania wynikające z treści art. 9 k.p.a. co mając na względzie zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zezwala na oddalenie skargi na akt, co do którego trudno jest określić prawidłowość rozstrzygnięcia w związku z wadliwie sporządzonym uzasadnieniem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy w wyniku rozpatrywania odwołania powinien dogłębniej przeanalizować przesłanki materialnoprawne, rozpoznając sprawę ponownie niejako od nowa. Jak zostało już wcześniej wskazane, uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający decyzję artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Tego organ najwyraźniej nie uczynił, skoro nie zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia żadnych uwag pozwalających na ocenę prawidłowości rozumowania, a w konsekwencji prawidłowości decyzji. Nie spełnia wymagań nałożonych na organ mocą art. 107 § 3 k.p.a. wskazanie, iż "w ustawie o pomocy społecznej ustawodawca nie użył pojęcia gospodarstwa rolnego lecz określił wysokość dochodu z 1 ha przeliczeniowego, niezależnie, czy grunty wchodzą w skład gospodarstwa rolnego". Wskazanie to, budzi wątpliwość w szczególności mając na względzie przytoczone rozporządzenie Rady Ministrów, które określa sposób obliczania dochodu podmiotów starających się o pomoc społeczną. Konkludując należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji miały miejsce uchybienia proceduralne o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy. Ogólnikowe a częściowo też i błędne przedstawienie stanu prawnego stanowi wręcz naruszenie art. 8 i art. 9 kpa. Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwienia spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94 publ. LEX nr 27106). Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji niewątpliwie wpływać też musi naruszenie zasady przekonywania, uregulowanej w treści art. 11 k.p.a. Reguła ta powinna przenikać do całokształtu działań administracji w toku całego postępowania. W szczególności duże znaczenie dla realizacji wskazanej zasady ma przedstawienie procesu ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Wyjaśnienie stronie zasadności decyzji może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna dla niej, jest zasadna, co ma ogromny wpływ na efektywność działań organów ( por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. PiP 1961 Nr 12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt SA/Po 1122/83 nie publ., W. Dawidowicz, Postępowanie Administracyjne Zarys Wykładu Warszawa 1983). Nadto w konsekwencji nieprawidłowości uzasadnienia decyzji, nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. W świetle powyższego należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazane wyżej okoliczności powinny zostać w sposób jednoznaczny ustalone i poddane wszechstronnej analizie, co pozwoli dopiero na podjęcie trafnej, znajdującej oparcie w obowiązujących przepisach decyzji administracyjnej. Mając na względzie wszystkie przytoczone okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.