IV SA/Gl 85/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2011 r. nr XV/266/11 w przedmiocie statutu żłobka 1) stwierdza nieważność § 9 ust 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wymienionym w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana. Skargą z dnia 12 grudnia 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) wniósł o stwierdzenie nieważności paragrafu 9 ust. 5 Statutu Żłobka Miejskiego, stanowiącego załącznik do uchwały nr XV/266/11 Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2011 r., w sprawie uchwalenia Statutu Żłobka Miejskiego (Dz.Urz. Woj. Śl. Z 2011 r, Nr 288), zmienionej uchwałą nr XVII/349/11 Rady Miasta Katowice z dnia 21 grudnia 2011 r., zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Żłobka Miejskiego w Katowicach (Dz.Urz. Woj. Śl. Z 2012 r., poz. 441). RPO zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa - art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. w sprawie opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. Nr 45, poz. 235 ze zm.). Jak podniesiono w uzasadnieniu, w kolejnych ustępach § 9 przedmiotowej uchwały określono warunki przyjmowania dzieci do żłobka, przy w ust. 5 tego przepisu postanowiono, iż " szczegółowe warunki określone zostaną w Regulaminie Organizacyjnym Żłobka". Regulamin organizacyjny żłobka, zgodnie z § 12 Statutu Żłobka, jest aktem wewnętrznym. Szczegółowe zasady naboru dzieci do Żłobka reguluje obecnie "Regulamin zapisów elektronicznych do Oddziałów Żłobka Miejskiego w Katowicach" wprowadzony w dniu 12 marca 2012 r. Zarządzeniem Dyrektora Żłobka, stanowiący załącznik nr 2 do Regulaminu organizacyjnego. Szczegółowe kryteria przyjęć wyrażone w wartościach punktowych określają "Kryteria naboru do Oddziałów Żłobka Miejskiego w Katowicach" będące załącznikiem nr 1 do "Regulaminu zapisów elektronicznych do Oddziałów Żłobka Miejskiego". Z norm zawartych w przywołanych aktach wewnętrznych wynikają szczegółowe uregulowania kształtujące de facto prawa mieszkańców, a nie postanowienia odnoszące się do zasad działania i funkcjonowania miejskiej jednostki organizacyjne. Zewnętrzny krąg adresatów tj. rodziców ubiegających się o przyjęcie dziecka do Oddziału Żłobka Miejskiego w Katowicach jest charakterystyczny dla powszechnie obowiązujących aktów prawa. RPO podkreśla, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Podstawę dla uchwalania prawa miejscowego stanowi każdorazowo upoważnienie zamieszczone w ustawie. Akty prawa miejscowego, jako akty podstawowe, są wydawane wyłącznie w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe i tylko w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych. Przy ustalaniu granic upoważnienia ustawowego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej czy też celowościowej. Za nieznajdujące oparcia w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej należy uznać kształtowanie praw i obowiązków członków danej społeczności lokalnej aktami prawnymi o charakterze wewnętrznym w postaci np. regulaminów gminnych jednostek organizacyjnych, czy też zarządzeń dyrektorów takich placówek, podległych władzom lokalnym. Akty takie z zasady winny odnosić się do kwestii funkcjonowania i zarządzania daną jednostką oraz kształtowania praw obowiązków podmiotów korzystających usług takich jednostek. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano, poza art. 18 ust. 2 u.s.g., także art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o piece nad dziećmi w wieku do lat 3. Przepis ten stanowi, iż podmiot, który utworzył żłobek ustala statut żłobka określając w nim warunki przyjmowania dzieci. Oznacza to, że warunki przyjmowania dzieci do żłobka stanowią materię przepisów prawa miejscowego i z tej racji nie mogą być regulowane innymi aktami. Tymczasem, zgodnie z § 9 ust. 3 Statutu, kwestie te zostały przekazane do regulacji w drodze aktu prawa wewnętrznego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta Katowice wnosi o jej oddalenie. Jak podnosi w uzasadnieniu swojego pisma, Statut wyczerpał delegację ustawową, bowiem zawiera rozdział IV Pt. "Warunki przyjmowania dzieci do żłobka", gdzie takie warunki zostały określone. Natomiast § 9 ust. 3 Statutu, odsyłający do Regulaminu Organizacyjnego Żłobka spowodował, iż de facto w tym Regulaminie (załącznik nr 2 "Regulamin zapisów elektronicznych do Oddziałów Żłobka Miejskiego w Katowicach") ustalono jedynie uszczegółowienie zapisów rozdziału IV Statutu, regulujące techniczne aspekty związane ze zgłaszaniem wniosków o przyjęcie dzieci do żłobka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie przyjdzie wyjaśnić, iż Rzecznik Praw Obywatelskich jest uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Skargę taką, w przypadku aktów prawa miejscowego, wnosi bez ograniczeń czasowych (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest przepis § 9 ust. 5 Statutu Żłobka Miejskiego, stanowiącego załącznik do uchwały nr XV/266/11 Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Żłobka Miejskiego (Dz.Urz. Woj. Śl. Z 2011 r, Nr 288, dalej: uchwała), zmienionej uchwałą nr XVII/349/11 Rady Miasta Katowice z dnia 21 grudnia 2011 r., zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia Statutu Żłobka Miejskiego w Katowicach (Dz.Urz. Woj. Śl. Z 2012 r., poz. 441). W ocenie skarżącego Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) przepis 9 ust. 5 Statutu w sposób istotny narusza art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 11 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. w sprawie opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. Nr 45, poz. 235 ze zm., dalej: ustawa) z tej racji, że wbrew wymogom delegacji ustawowej, na podstawie której warunki przyjmowania dzieci do żłobka ma określać statut żłobka, odsyła do regulaminu organizacyjnego żłobka, będącego aktem wewnętrznym. Skład orzekający Sądu w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi RPO, przedstawioną obszernie w pierwszej części uzasadnienia. Zaskarżony przepis uchwały w sposób nieuprawniony i sprzeczny z prawem dokonuje subdelegacji kompetencji prawotwórczej, przyznanej radzie gminy i realizowanej w formie przepisów prawa miejscowego, do uregulowania w drodze statutu warunków przyjmowania dzieci do żłobka. Pojęcie warunków, o których mowa w normie zawierającą delegację ustawową (art. 11 ust.2 pkt. 3 ustawy) nie może być rozumiane inaczej niż jako kryteria wedle, których dzieci są przyjmowane do żłobka. Wypełnienie delegacji ustawowej w tej części wymaga przyjęcia norm powszechnie obowiązujących, kierowanych do adresatów zewnętrznych, określających w istocie rzeczy sytuację prawną rodziców ubiegających się o korzystanie przez dziecko ze świadczeń publicznych udzielanych przez żłobek. Rada Miasta Katowic, przyjmując tego rodzaju przepis, dokonała niedopuszczalnej subdelegacji, co spowodowało w konsekwencji sytuację, w której normy prawa powszechnie obowiązującego podjął nieuprawniony organ (Dyrektor Żłobka), w nieuprawnionej formie (aktu prawa wewnętrznego). W świetle przedstawionych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zaskarżony przepis § 9 ust. 5 Statutu Żłobka Miejskiego, stanowiącego załącznik do uchwały nr XV/266/11 Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Żłobka Miejskiego dotknięty jest wadą, która uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. W tym stanie prawnym i faktycznym rozstrzygnięto jak w sentencji działając w myśl art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej uchwały Sąd orzekł w trybie art. 152 wyżej wymienionej ustawy.