IV SA/Gl 851/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Sekretarz sąd. Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 14 marca 2006r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 3 marca 2004 r. Nr [...] wydaną przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w R. na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia u M. H. choroby zawodowej - [...] spowodowanego [...], wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132 poz. 1115 ). Jak wynikało z uzasadnienia wskazanej decyzji, przyczyną odmowy stwierdzenia choroby zawodowej u pracownika, mimo długoletniego wykonywania przez niego pracy w warunkach narażenia na [...], było nierozpoznanie występującego u niego schorzenia jako choroby zawodowej w wydanych w postępowaniu orzeczeniach lekarskich placówek diagnostycznych obu szczebli. Od powyższej opisanej decyzji M. H. wniósł odwołanie, kwestionując wydane w toku postępowania orzeczenia lekarskie, a w szczególności występującą pomiędzy orzeczeniem placówki medycznej I i II stopnia rozbieżność co do wielkości stwierdzonego u niego [...], a także zaprzeczając, by kiedykolwiek leczył się na [...]. Wskazując, iż w trakcie przeprowadzonych u niego w 1999 r. badań w Instytucie Medycyny Pracy w S. stwierdzono u niego w [...], domagał się kolejnych badań lekarskich. W wyniku złożonego odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją Nr [...] z dnia 22 kwietnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzje organu inspekcji sanitarnej I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż lekarze specjaliści placówek diagnostycznych pierwszego i drugiego stopnia nie rozpoznali u odwołującego choroby zawodowej, bowiem wykryty u niego [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132 poz. 1115 ), nie upoważnia do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych. Organ odwoławczy, podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez Państwowego Inspektora Sanitarnego w R. uznał, iż nie występują w sprawie okoliczności pozwalające na zakwestionowanie wydanych w sprawie przez kompetentne placówki medyczne orzeczeń. Nie godząc się ze stanowiskiem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. M. H., działając przez pełnomocnika skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzucił błędne zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., mimo, iż wniosek o stwierdzenie u niego choroby zawodowej został złożony pod rządem obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W konsekwencji błędnego zastosowania prawa materialnego, zdaniem skarżącego, organ nieprawidłowo uzależnił stwierdzenia choroby zawodowej od pozanormatywnych przesłanek, takich jak wielkość [...], a tym samym rażąco naruszył prawo. W odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie, organ odwoławczy podtrzymał swoje twierdzenia o słuszności wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi złożonej przez M. H., wyrokiem z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 547/04 uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał organowi zbadanie, czy postępowanie w zakresie stwierdzenia choroby [...] u skarżącego zostało rozpoczęte przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, oraz, jeśli takie postępowanie było prowadzone, to czy zostało zakończone orzeczeniem o stwierdzeniu u skarżącego bądź odmowie stwierdzenia u niego choroby zawodowej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż brak orzeczenia organów inspekcji sanitarnej w tej sprawie oznaczałby, iż postępowanie powinno być nadal prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Ze względu na odmienne uregulowanie w tym akcie prawnym definicji chorób zawodowych, odbiegającej w swojej treści od takiej definicji przedstawionej przez ustawodawcę w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 r., poczynienie ustaleń we wskazanym przez Sąd zakresie miało istotne znaczenie dla oceny sprawy. Odnosząc się do twierdzeń skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż konieczność stosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. nie wynika z faktu, kiedy pracownik doznał [...], lecz z faktu, czy pod rządem tego rozporządzenia, przed datą 3 września 2002 r., kiedy to weszło w życie nowe uregulowanie prawne w kwestii stwierdzania chorób zawodowych, wszczęto postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, a postępowanie to nie zostało zakończone decyzją ostateczną. W ponownym postępowaniu przed Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w K. dopuszczono dowód z dokumentacji lekarskiej pochodzącej z lat 1998 - 2001. W ramach tego dowodu przedstawiono orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. zawierające rozpoznanie stanu po [...], co zdaniem lekarzy wydających orzeczenie nie upoważniało do rozpoznania zawodowego urazu [...] ze względu na charakter tego urazu i wielkość [...]. Przedstawiono nadto kartę wypisową z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z [...] r. zawierającej negatywne rozpoznanie u M. H. [...] pochodzenia zawodowego ze względu na charakter tego schorzenia oraz wielkość [...] oraz orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u badanego pracownika ze względu na charakter[...] oraz wielkość [...]. W oparciu o powyższe dokumenty, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 2 , art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz. 575 z późn. zm. ) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132 poz. 1115 ) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz. 294 ) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uchylił decyzję organu I instancji z dnia 3 marca 2004 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia choroby zawodowej [...] u M. H.. W to miejsce orzekł odmiennie, stwierdzając u niego chorobę zawodową występującą pod poz. Nr [...] wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Odnosząc się do materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, które miało miejsce po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyroku z dnia 27 października 2005 r. sygn. III SA/Gl 547/04, organ odwoławczy przywołał złożoną przez M. H. dokumentację lekarską, w tym orzeczenia uprawnionych do rozpoznania choroby zawodowej placówek diagnostycznych wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych i powołując się na ten fakt stwierdził, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u M. H. powinno toczyć się przy uwzględnieniu treści § 10 tego rozporządzenia, a zatem na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Mając na względzie utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wydane na tle tego aktu prawnego, wskazujące, iż wielkość [...] związana z pracą w [...] nie może być przyczyną wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej, organ odwoławczy uznał za słuszne stwierdzić u M. H. chorobę zawodową [...]. Z decyzją tą nie zgodził się pracodawca M. H., [...] Sp. z o.o. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. W skardze tej zawarto wnioski o uchylenie zaskarżonego orzeczenia ze względu na rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego bowiem, postępowanie w sprawie stwierdzenia u M. H. choroby zawodowej [...], jakie toczyło się w latach 1999 - 2000 zakończyło się wydaniem decyzji. Decyzja ta zawiera rozstrzygniecie o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej i jest decyzją prawomocną. Na dowód słuszności swoich twierdzeń skarżący załączył kopię decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 30 sierpnia 2000 r. [...] orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia 27 czerwca 2000 r. nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby [...] u M. H.. W skardze podniesiono ponadto, iż organ odwoławczy nie odniósł się do całej treści orzeczeń placówek diagnostycznych, które w istocie zawierały zapis o braku możliwości rozpoznania choroby zawodowej [...] nie tylko ze względu na wielkość [...] lecz również ze względu na brak pochodzenia zawodowego [...] występującego u M. H.. Ta kwalifikacja medyczna, zdaniem skarżącego nie dawała żadnych merytorycznych podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zarzucono także, iż zaskarżona decyzja w istocie nie wskazywała podstawy prawnej, w oparciu o którą została wydana, bowiem powołano wyłącznie w całości akt prawny bez wyjaśnienia, który z jego przepisów stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ stwierdził, iż rozpoczęcie starań przez M. H. o uznanie choroby zawodowej [...] miało miejsce w roku 1999 i było kontynuowane w ciągu dalszej pracy w [...] w latach 2000 - 2005, aż do czasu uzyskania zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu udokumentowany fakt dalszej pracy M. H. w nadmiernym [...] do 2005 r., czyli po wydaniu decyzji z dnia 30 sierpnia 2000 r. oraz rozpoznanie [...] umożliwia wydanie decyzji w rozumieniu § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. dot. chorób zawodowych i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Praw o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu inspekcji sanitarnej na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc się zatem do treści wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt III SA.Gl 547/04 zauważa się, iż wynikał z nich jednoznaczny obowiązek organu, jaki winien być spełniony w toku ponownego postępowania. Sąd ten bowiem nakazał ustalić, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia u M. H. choroby zawodowej [...], jakie rozpoczęto przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych zostało zakończone wydaniem orzeczenia. Jednocześnie zauważa się, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku przedstawił ocenę prawną w postaci wykładni przepisu § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Wyjaśnił bowiem, że brak wydania orzeczenia przez organy inspekcji sanitarnej w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej [...] u M.H. oznaczać będzie konieczność zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Jest zatem oczywiste, rozumując a contrario, iż istnienie takiego orzeczenia rozstrzygającego sprawę, nie zezwala na prowadzenie sprawy w oparciu o przepisy tego aktu prawnego. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej art. 153 p.p.s.a. orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres kontrolowanego na skutek wniesionej skargi postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Naruszenie przez organy administracyjne wskazanych mu wytycznych obejmujących zarówno ocenę prawną jak i wskazań co do dalszego postępowania stanowi naruszenie przepisu art. 153 ppsa i powoduje konieczność, w razie złożenia skargi od decyzji wydanej w ponownym postępowaniu administracyjnym, uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem Sądu. Z kolei związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 powołanej ustawy oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IVSA 527/97 ). W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania ( zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199 ). Również w judykaturze powszechnie przyjmuje się stanowisko, że nieaktualność, a co za tym idzie - ustanie mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia Sądu administracyjnego powstaje w przypadku istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1999 r., IVSA 1177/97; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego mogąca uzasadniać nieaktualność wyrażonych w wyroku z dnia 27 października 2005 r. sygn. III SA/GL 547/05 ocen prawnych. Nie został też on uchylony ani nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania w sprawie zakończonej wskazanym wyrokiem. Reasumując, wytyczne zawarte w treści wskazanego wyżej wyroku z dnia 27 października 2005 r. były wiążące dla organu w toku ponownego postępowania, a także są wiążące dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Jednakże, mimo związania wskazaniami i oceną prawną, wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 27 października 2005 r., w toku ponownego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem, organ inspekcji sanitarnej ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z dokumentacji lekarskiej pochodzącej z lat 1999 - 2000. Nie dokonano natomiast, wbrew zaleceniom Sądu, żadnych ustaleń zmierzających do skontrolowania, czy postępowanie zakończyło się na etapie wydania wskazanych orzeczeń lekarskich, czy też zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej. Ustosunkowanie się do omawianej problematyki znalazło się dopiero w odpowiedzi na skargę, gdzie jako argument przemawiający za brakiem możliwości uwzględnienia skargi uznano okoliczność, iż rozpoczęcie starań przez M. H. o uznanie choroby zawodowej [...] miało miejsce w roku 1999, a także udokumentowany został fakt dalszej pracy M. H. w nadmiernym [...] do 2005 r., czyli po dacie wydania decyzji z dnia 30 sierpnia 2000 r. Należało więc w tym miejscu przypomnieć, że odpowiedź na skargę nie może być traktowana jako uzupełnienie uzasadnienia decyzji, a ustalenia zawarte w odpowiedzi na skargę, dokonywane w oparciu o fakty nie poddane ocenie w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie mogą być obecnie przedmiotem oceny Sądu. Zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 r. koniecznym w sprawie było ustalenie, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia u M. H. choroby zawodowej [...] zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania, organ ustaleń takich nie dokonał. Powracając w tym miejscu do wyżej już przywołanych kompetencji przyznanych sądom administracyjnym, trzeba ponownie zwrócić uwagę, iż sądy te nie posiadają uprawnień do prowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń faktycznych, nie mogą więc zastąpić działań organów niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy. Z tych więc względów postępowanie dowodowe prowadzone w ramach toczącego się postępowania administracyjnego poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte było błędem, do którego usunięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń. Zachodzi więc konieczność uchylenia zaskarżonego aktu i nakazanie organowi ponownego przeprowadzenia tego postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni zalecenie wynikające wprost z rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, a także weźmie pod uwagę wskazania i ocenę prawną odnoszącą się do przepisu § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132 poz. 1115 ) zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 547/04. Ponad powyższe, dokona oceny wydanych w sprawie orzeczeń placówek diagnostycznych przy uwzględnieniu tych przepisów prawa które uzna za właściwe, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W oparciu o przytoczone rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja zapadła z uchybieniem obowiązkom organu wynikającym z art. 153 P.p.s.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na treść tej decyzji i orzekł po myśli art. 145 w § 1 pkt 1 lit. c jak w sentencji. su.