IV SA/Gl 853/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego – pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi oddala skargę Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił T. K. przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku katastrofy naturalnej powódź maj 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] r. wpłynął wniosek T. K. o pokrycie wydatków powstałych w wyniku katastrofy naturalnej. Następnie przybliżono działania podjęte przez pracowników pomocy społecznej i ustalenia poczynione w ramach prowadzonego postępowania. Zaakcentowano, że strona zgłosiła zalanie dwóch pieców zasilanych butlą gazową, jednakże nie przedstawiła ich jak również dokumentów potwierdzających złomowanie. Zaznaczono również, że strona została poinformowana o możliwości ubiegania się o pomoc na remont zajmowanego lokalu z uwagi na dostrzeżone uszkodzenia w elewacji budynku oraz pęknięcia schodów. W końcowej części uzasadnienia wskazano, że rozstrzygnięcie podejmowane było z uwzględnieniem wytycznych uzyskanych od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z decyzją tą nie zgodził się T. K., który wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W odwołaniu tym zaznaczył, że czuje się pokrzywdzony otrzymaną decyzją i ponownie wystąpił o przyznanie świadczenia w wysokości 6000 zł., ponieważ w następstwie powodzi poniósł straty polegające na zalaniu pieców, jak również zawilgoceniu uległy ściany, a podłogi wypaczyły się. W końcowej części odwołania przybliżył okoliczności rozebrania pieca kaflowego i zainstalowania przedmiotowych pieców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżyło stan prawny w sprawie poprzez przytoczenie treści art. 39 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia organ ten zaznaczył, że podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o postanowienia art. 40 ustawy o pomocy społecznej należy mieć w polu widzenia postanowienia art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy. Zaakcentowano, że przedmiotowe rozstrzygnięcia podejmowane były w ramach uznania administracyjnego, a nie w sposób swobodny. Odniesiono się również do zasad przyznawania świadczeń dla osób poszkodowanych w następstwie powodzi, które miały miejsce wiosną 2010 r., a które zostały opracowane w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji i przekazane gminom, na terenie których wystąpiły szkody. W konsekwencji organ odwoławczy doszedł do przekonania, że osobom i rodzinom poszkodowanym w związku z powodzią z maja 2010 r. przysługuje pomoc w różnej wysokości, w zależności od celu na jaki ma być przeznaczona, przy czym podkreślono, że organ odwoławczy nie jest związany zasadami opracowanymi przez organ centralny, jednakże przy podejmowaniu rozstrzygnięć winien się nimi kierować. Zaakcentowano także, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą pełnić funkcji odszkodowawczych, a jedynie mają umożliwić poszkodowanym zamieszkiwanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się T. K., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi podkreślił, że mocą decyzji organów samorządowych naruszony został jego interes prawny, ponieważ organ pierwszej instancji pozbawił go należnych mu 6000 zł za zalanie jego mieszkania. Zaznaczył, iż w sposób tendencyjny odmawia się mu przyznania należnej pomocy, a niezbędne będzie zainstalowanie jakiegokolwiek ogrzewania na okres zimowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem skarżący oświadczył, że nie oczekuje już wsparcia na zakup pieców, a jedynie domaga się przyznania świadczenia na pokrycie wydatków związanych z remontem tej części budynku, którą on zajmuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych wątpliwości i przedstawia się w ten sposób, iż skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jak oświadcza uzyskuje z tytułu prac dorywczych dochód wynoszący miesięcznie 500 zł. Zajmowany przez niego budynek położony w C. przy ul. [...] w maju 2010 r. został zalany w następstwie powodzi, która miała wówczas miejsce. W następstwie tego T. K. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego w związku z poniesionymi stratami spowodowanymi powodzią. W tym miejscu warto zaznaczyć, że skarżący w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem oświadczył, że nie oczekuje już wsparcia na zakup pieców, a domaga się jedynie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów remontu tej części budynku, którą on zajmuje. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia przewidzianego treścią art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie o przyznanie zasiłku celowego z powodu poniesienia strat w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zaznaczyć trzeba, że zasiłek celowy przewidziany wskazanym przepisem może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Dla oceny stanu prawnego niezbędne będzie jednakże przywołanie unormowań o charakterze generalnym, otóż stosownie do postanowień art. 2 ust. 1 przedmiotowej ustawy pomoc społeczne jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto po myśli art. 3 ust. 4 wskazanej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przedstawionym stanie faktycznym oraz normatywnym organy administracji obu instancji odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy te podejmując te rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego jak również prawa procesowego w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie wniesionej skargi. Przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane przez organy administracji, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie życia osobom i rodzinom w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak również to, że istota pomocy społecznej związana jest z zasadą pomocniczości wyrażoną w treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, a która sprowadza się do tego, że świadczenie takie przysługuje, jeżeli osoba lub rodzina przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej, w której się znajduje. Brzmienie przywołanych przepisów oraz ich wykładnia skłaniają do uznania, że świadczenia z pomocy społecznej nie przysługują wszystkim osobom spełniającym wymogi do ich otrzymania a w szczególności świadczenia te nie mogą pełnić funkcji odszkodowawczej z tytułu poniesionych szkód w następstwie wystąpienia określonych zjawisk przyrodniczych. Takie ujęcie roli przypisanej pomocy społecznej oznacza, że przysługuje ono tym wszystkim, którzy z uwagi na niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w której się znajdują, przy wykorzystaniu własnych możliwości, zasobów i uprawnień, żyją w warunkach, które nie odpowiadają godności człowieka. Inaczej to ujmując świadczenia z pomocy społecznej mają umożliwić osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W przedłożeniu na sytuację związaną z rozpatrywaną sprawą to przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że skarżący domaga się przyznania świadczenia na przeprowadzenie remontu zajmowanego lokalu, a zatem nie ubiega się o przyznanie świadczenia, którego celem byłoby zapewnienie mu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, albowiem domaga się przyznania świadczenia mającego podnieść poziom jakości jego życia. Warto w tym miejscu dostrzec, co było już sygnalizowane, że aktualnie skarżący nie oczekuje już wsparcia na zaspokojenie takich potrzeb, których w następstwie skutków powodzi z maja 2010 r. nie jest w stanie sam przezwyciężyć, lecz oczekuje przyznania środków umożliwiających przeprowadzenie remontu zajmowanego przez niego budynku. W ramach rozpatrywanej sprawy dostrzec należy także inny jej aspekt, otóż przyjdzie zauważyć, że organy pomocy społecznej przyznawały osobom poszkodowanym w następstwie powodzi mającej miejsce w 2010 r. świadczenia w formie zasiłku celowego z powołaniem się na treść art. 40 ustawy o pomocy społecznej, a zatem zasiłek celowy na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną przyznawany jako zadanie zlecone gminie z zakresu administracji rządowej. Tym samym środki na ten cel pochodziły z budżetu państwa, jednakże same świadczenia przyznawane są z uwzględnieniem reguł zamieszczonych w ustawie o pomocy społecznej. W przypadku wskazanego świadczenia gminy otrzymały z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wytyczne określające reguły przyznawania wymienionego świadczenia. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odwołał się do tych reguł, jednakże co jest istotnym w sprawie nie dokonał tego w podstawie prawnej, a jedynie wspomniał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W analogiczny sposób postąpił organ odwoławczy, który także w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odwołał się do wskazanych pism. Przyjdzie stwierdzić, że organy administracji podejmujące w sprawie rozstrzygnięcia zasadnie nie powoływały w podstawie prawnej wydawanych decyzji postanowień pism pochodzących ze wskazanego organu centralnego, ponieważ pisma te nie stanowią przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 7 stanowi, że organy państwa działają na podstawie prawa i w granicach prawa, a z treści art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem podstawą prawną decyzji administracyjnych, w tym również świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej mogą być jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przywołane pisma określające reguły i zasady przyznawania pomocy osobom poszkodowanym w wyniku powodzi nie mogły i nie mogą stanowić podstawy prawnej żadnej decyzji administracyjnej, ponieważ nie przysługuje im charakter przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Wskazane pisma mogły być wykorzystywane przez organy administracji jedynie jako pewnego rodzaju wskazówki, w jaki sposób należy postępować przyznając świadczenia osobom poszkodowanym w skutek powodzi, jednakże podstawą prawną podejmowanych decyzji mogły być jedynie stosowne przepisy ustawy o pomocy społecznej. Z tego też powodu organy pomocy społecznej rozpatrujące żądania osób poszkodowanych w powodzi z 2010 r., w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności regulację zamieszczoną w art. 40 ust. 2 i 3 przyznawały dwa rodzaje świadczeń, a mianowicie świadczenia w wysokości do 6000 zł na zaspokojenie najniezbędniejszych potrzeb tym osobom i rodzinom, które w skutek powodzi nie mogły w sposób prawidłowy funkcjonować i zaspakajać własnych potrzeb. Drugim rodzajem pomocy to były świadczenia w wysokości od 20.000 zł do 100.000 zł, których celem było umożliwienie osobom i rodzinom przeprowadzenie remontu zajmowanych a uszkodzonych budynków. Skarżący w swoich pismach procesowych, jak również w trakcie rozprawy akcentował, że nie oczekuje już wsparcia na zaspokojenie najniezbędniejszej potrzeby, lecz domaga się przyznania świadczenia w wysokości 6.000 zł na remont zajmowanego przez niego budynku. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał skarżącemu, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia na remont zajmowanego budynku niezbędne jest złożenie stosownego wniosku. Zatem należy uznać, że skarżący z jednej strony złożył wniosek o przyznanie świadczenia mającego zaspokoić najniezbędniejsze jego potrzeby, natomiast, jak wynika to z pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] r., drugi z współwłaścicieli nieruchomości położonej w C. miał wystąpić o przyznanie świadczenia na remont budynku w ramach tak zwanej dużej pomocy. W świetle przeprowadzonej analizy stanu normatywnego i faktycznego w sprawie przyjdzie stwierdzić, że organy administracji obu instancji podejmując kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcia nie dopuściły się naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak również nie naruszyły postanowień Konstytucji RP w zakresie przywołanej podstawy prawnej, ponieważ organy administracji obowiązane są do podejmowania rozstrzygnięć z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji każdej osoby i rodziny ubiegającej się o pomoc. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skarg, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. su.