IV SA/Gl 857/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Ś., działając na podstawie art. 106 ust. 4, art. 2 ust. 1, art.. 8 ust. 1, 3, art.39, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.182 ze zm.- dalej "u.p.s."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), odmówił przyznania J.P. zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Organ pierwszej instancji ustalił, że J.P. złożyła w dniu 2 grudnia 2013 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej, a następnie w dniu 13 grudnia 2013 r. doprecyzowała wniosek wnosząc o świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], Prezydent Miasta Ś. odmówił przyznania stronie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, z uwagi na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło zaskarżona decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji zauważył, że w wywiadzie środowiskowym z dnia 6 marca 2014 r. strona wskazała, iż z wniosku złożonego dnia 2 grudnia 2013 r. domaga się przyznania pomocy na trzy miesiące (grudzień 2013 r., styczeń i luty 2014 r.). Nadto ustalił że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem W.P. Strona jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mąż strony nie pracuje i pobiera rentę. Dochód rodziny strony w listopadzie 2013 r., w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, wynosił 1242,30 zł i przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 8 ust.1 pkt. 3 u.p.s. (912,00 zł). Na dochód rodziny składały się: renta męża strony w wysokości 1056,75 zł i dodatek mieszkaniowy w wysokości 185,55 zł. Organ pierwszej instancji ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego odmówiło stronie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Nadto organ wskazał, że rozważał przyznanie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego zgodnie z art. 41 ust.1 u.p.s. lecz z uwagi na ograniczone środki finansowe ośrodka oraz fakt, iż w przypadku strony nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek odmówił przyznania tej formy pomocy. W odwołaniu strona wnosiła o uchylenie i zmianę w całości zaskarżonej decyzji oraz "nadanie zmienionej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności celem przyznania skarżącej stosownego świadczenia z pomocy społecznej w formie pieniężnej z przeznaczeniem na zakup żywności". W uzasadnieniu stwierdziła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 § 1 i § 2 oraz § 3 K.p.a. W opinii strony rozważania organu są chybione, a decyzja została wydana niezgodnie z prawem, "a przede wszystkim z naruszeniem zdrowego rozsądku". Wnioskodawczyni stwierdziła nadto, że zasiłek jej się należy "ze względu na szczególny wypadek". Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz art. 41 u.p.s. Wskazało, że z akt sprawy wynika, że strona ubiegająca się o pomoc nie spełnia kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 u.p.s. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację materialną, życiową i rodzinną oraz zgłoszone potrzeby życiowe strony. Odmawiając natomiast przyznania zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 39 i art. 41 u.p.s., a z drugiej strony możliwości finansowe MOPS. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia i możliwości. Pomoc społeczna nie ma więc z założenia służyć pełnemu zaspokojeniu potrzeb podopiecznych, a organ pierwszej instancji mógł również odmówić przyznania pomocy w tej formie. Nie jest bowiem celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Kolegium zaakcentowało, że organy pomocy społecznej zobowiązane są do udzielania tej pomocy także innym potrzebującym mieszkańcom. Po przeanalizowaniu stanu prawnego i faktycznego sprawy Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja podjęta została w ramach uznania administracyjnego i nie stwierdziło naruszenia granic tego uznania. Kolegium stwierdziło, ze rozumie trudną sytuację materialną strony, jednakże nie może podjąć rozstrzygnięcia wbrew obowiązującemu prawu, a decyzja organu pierwszej instancji mieści się w tych granicach. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 35 K.p.a., Kolegium stwierdziło, że zarzut ten jest bezzasadny, gdyż decyzja organu I instancji została wydana w terminie zgodnym z przepisami K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji "w celu wydania decyzji na korzyść skarżącej uwzględniając w niej odsetki ustawowe do chwili wypłaty oraz koszty przesyłek". W uzasadnieniu stwierdziła, ze zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 5 kc oraz z naruszeniem art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej organy administracyjne nie mogą szukać pułapek prawnych wobec stron zainteresowanych jak np. w przypadku skarżącej. Podkreśliła, że "wcześniejsze decyzje", były uchylane przez SKO lub były umarzane. Według skarżącej twierdzenie organu o braku środków jest populizmem, a postępowanie organów podyktowane jest niechęcią do skarżącej i jej męża. Skarżąca podkreśliła, że przed organami ścigania toczy się postępowanie w zakresie pomówienia jej i jej męża o fałszowanie dokumentów, a nadto stwierdziła, że organy administracji ponoszą odpowiedzialność cywilnoprawna na podstawie art. 4171 § 4 kc. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. Tymczasem w niniejszej sprawie kontrola ta nie wykazała naruszenia prawa mogącego skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi organy nie naruszyły konstytucyjnych praw skarżącej, a wynik postępowania administracyjnego nie jest przejawem nieskrępowanej dowolności działania organów orzekających, lecz odzwierciedla istotne okoliczności sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego z przeznaczaniem na zakup żywności. W rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.182 ze zm.- dalej "u.p.s."). Okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe, określone w ustawie o pomocy społecznej, uzasadniające przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego. Stąd jedyną formą pomocy, w oparciu o którą, istnieje możliwość uzyskiwania przez nią świadczeń od organów pomocy społecznej jest przepis art. 41 u.p.s. Zgodnie z jego treścią, szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ustawodawca w treści powołanego przepisu ustawy używa sformułowania, iż omawiane świadczenie "może być przyznane", co powoduje, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego wydawane jest w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Samo uznanie administracyjne, choć jest uprawnieniem organu administracyjnego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy, to nie pozwala jednak organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym. Pamiętać bowiem należy, że przy udzielaniu świadczeń z pomocy społecznej obowiązkiem właściwych organów jest kierowanie się ogólnymi zasadami pomocy, określonymi w art. 3 u.p.s, a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna stanowi bowiem instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Tak więc warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi, że "szczególnie uzasadniony przypadek" ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 179/13, Baza NSA). Jest to o tyle istotne, że przepisu art. 41 u.p.s. nie może prowadzić do powstanie sytuacji, w którym wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Należy podkreślić, że działając w ramach uznania administracyjnego organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. Ocenia on zarówno całokształt sytuacji strony, jak i sytuację ogólną dotyczącą przede wszystkim możliwości udzielenia wsparcia w aspekcie posiadanych przez organ środków. Z tego punktu widzenia chybione jest odwoływanie się przez skarżącą do poprzednio wydanych decyzji, skoro – wbrew twierdzeniom skargi – podjęte one została w innym stanie faktycznym. W decyzji wydanej w ramach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił sytuację materialną, życiową i rodzinną oraz zgłoszone potrzeby życiowe strony. Jak wynika z ustaleń, których skarżąca nie kwestionuje, otrzymuje ona w różnej formie pomoc ze środków finansowych MOPS. Nadto organ wyraźnie wskazał na swoje ograniczone możliwości finansowe związane ze stanem budżetowym. Organy miały również na uwadze warunki życiowe dwuosobowej rodziny skarżącej i słusznie doszły do wniosku, że w zakresie żywienia skarżąca jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby we własnym zakresie. Skarżąca nie ma nikogo na swym utrzymaniu, jest w pełni sił, a zatem może podejmować choćby dorywcze prace, mając wyższe wykształcenie w zakresie rachunkowości i finansów. Jej mąż jako tylko częściowo niezdolny do pracy nie wymaga opieki, co zresztą unaoczniają dokumenty z akt administracyjnych. Nie bez znaczenia jest fakt dysponowania przez rodzinę skarżącej własnością nieruchomości położonej w Z. Nie służy ona więc zaspokojeniu bieżących potrzeb egzystencjalnych tej rodziny, w związku z czym w przypadku istotnej potrzeby życiowej jej zbycie lub inne ekonomicznie zyskowne wykorzystanie odpowiadałoby normie z art. 2 ust. 1 u.p.s., który zakłada jedynie subsydiarny charakter pomocy społecznej. Rozstrzygając sprawę, organy dokonały analizy okoliczności faktycznych i oceny zebranego materiału dowodowego, a wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one, co do zasady, zastrzeżeń Sądu. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organy art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, bo pomoc przez Państwo jest skarżącej świadczona. Zasadnie podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, że: "Przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych." (wyrok NSA z 24 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 741/11, Lex nr 1068534). Dodatkowo, "Przepis art. 67 Konstytucji RP ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne - takie jak np. równowaga budżetowa." (wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1771/10, Lex nr 1070795.). W kontekście pozostałych zarzutów i twierdzeń skarżącej można nadto zaznaczyć, że nie mają one znaczenia w rozpatrywanej sprawie bowiem do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy cywilne, ani też karne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.