IV SA/Gl 858/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...]. Wnioskiem z dnia [...], złożonym ustnie do protokołu w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. i uzupełnionym w dniu [...], G.M. domagała się umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. przy ulicy [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 10, art. 54, art. 106 ust. 1 i 4-5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K., odmówił skierowania G.M. do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że strona spełnia wymogi do tego, aby została umieszczona w domu pomocy społecznej, określone w art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, z tego powodu organ przedstawił jej propozycję umieszczenia w DPS "[...]" w T. lub w DPS "[...]" w R. Jednakże strona nie wyraziła zgody na skierowanie i umieszczenie jej w tych domach, bowiem ze względu na swoje wyznanie chce być umieszczona tylko w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. Zdaniem organu, wobec istnienia wolnych miejsc w publicznych domach opieki społecznej o zasięgu gminnym, skierowanie strony do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. stanowiłoby naruszenie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż wnioskowany przez stronę dom jest prowadzony przez podmiot niepubliczny. Z powyższą decyzją nie zgodziła się G.M., która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Podkreśliła, iż z uwagi na zły stan zdrowia wymaga całodobowego wsparcia w celu prawidłowego funkcjonowania i opieki ze strony innych osób. Jednocześnie zaznaczyła, iż jest [...] i w domu pomocy społecznej chciałby mieć możliwość odbywania praktyk religijnych, a w jej przypadku taką możliwość w pełnym zakresie gwarantuje Dom Pomocy Społecznej "[...]" w B. Odwołując się do postanowień art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837) stwierdziła, że może oczekiwać na uwzględnienie jej żądania, bowiem Fundacja "[...]" uzyskała profil Domu dla "osób w podeszłym wieku" oraz "przewlekle somatycznie chorych" i gwarantuje odwołującej możliwość zaspokajania wszystkich jej potrzeb medycznych, jak i religijnych oraz posiada wolne miejsca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołało dotychczasowy przebieg postępowania, jak również unormowania prawne dotyczące kierowania osób do domów pomocy społecznej, zwłaszcza art. 54 i art. 59 ustawy o pomocy społecznej. Zaznaczyło, że odwołująca jest osobą wymagającą skierowania do domu pomocy społecznej, co potwierdza zaświadczenie lekarskie, jak i opinia dotycząca jej sprawności sporządzona przez pracownika socjalnego. Następnie organ zauważył, że wniosek odwołującej był jednoznaczny, albowiem ubiega się ona o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. i nie jest zainteresowana przyznaniem takiej formy pomocy w innej jednostce organizacyjnej pomocy społecznej. Wspomniany dom jest prowadzony przez podmiot niepubliczny i kierować do niego można tylko w przypadku braku wolnych miejsc w publicznym domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Zatem, skoro istnieją wolne miejsca w publicznych domach pomocy społecznej, prowadzonych przez organy samorządu terytorialnego lub na zlecenie organów samorządu terytorialnego, to skierowanie odwołującej i umieszczenie jej we wspomnianym domu stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Każdy z zaproponowanych odwołującej domów zapewnia miejsce kultu religijnego zgodnie z wyznaniem mieszkańca domu, w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa oraz fizyczną i psychiczną sprawność. Mieszkańcy tych domów mogą na zasadach określonych w przepisach prawa korzystać z wolności sumienia i wyznania, jak również uczestniczyć w czynnościach i obrzędach religijnych oraz wypełniać obowiązki religijne, a tym samym wskazane domy są w stanie umożliwić zaspokajanie potrzeb religijnych zgłoszonych przez odwołującą. Organ odwoławczy zaznaczył, iż odwołująca spełnia wymagania wynikające z art. 54 ustawy o pomocy społecznej, co potwierdza zaświadczenie lekarskie i opinia pracownika socjalnego. Powołując się jednak na treść art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uznał, iż dopiero w przypadku braku miejsc w przywołanych wcześniej domach, można by było kierować osoby tego wymagające do domu pomocy, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta lub starosty. Natomiast, w sytuacji istnienia wolnych miejsc w publicznych domach pomocy społecznej odpowiednich dla odwołującej, prowadzonych przez organy samorządu terytorialnego lub na ich zlecenie, nie jest dopuszczalne umieszczenie jej we wskazanym przez nią domu prowadzonym przez podmiot niepubliczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G.M. podziękowała za możliwość skierowania jej do domu pomocy społecznej -DPS "[...]" w T. lub w DPS "[...]" w R. Jednakże z uwagi na to, że jest [...] chciałaby mieszkać w domu, w którym mogłaby praktykować swoją religię. Skarżąca podkreśliła, że żaden inny dom, pomimo podejmowanych działań, nie będzie w stanie w pełni zaspokoić jej potrzeb religijnych, ponieważ domy pomocy społecznej nie zatrudniają na stanowisku duchownych kaznodziei jej wyznania, nadto nie zapewniają spotkań, w trakcie których czytane jest Pismo Święte, jak również nie dają możliwości uczestniczenia w ewangelizacji. Zdaniem skarżącej nie do przyjęcia jest sytuacja dowożenia jej na stosowne spotkania organizowane poza domem pomocy społecznej z uwagi na jej stan zdrowia. Zatem, jedynym domem pomocy społecznej, który w sposób optymalny zaspokoi jej potrzeby religijne jest DPS "[...]" w B. i z tego powodu domaga się skierowania do tego Domu, jak również odmawia wyrażenia zgody na umieszczenie w innym domu. W końcowej części skargi odwołała się do postanowień ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania przytoczonych już wcześniej w odwołaniu oraz zaakcentowała, że w jej przypadku zachodzi szczególny przypadek uzasadniający skierowanie do DPS "[...]" w B. Do skargi załączone zostały pisma - Dyrektora DPS "[...]" w T. i w DPS "[...]" w R., informujące o braku możliwości spełnienia wymagań stawianych przez skarżącą w zakresie odbywania organizacyjnych spotkań i zebrań dwa razy w tygodniu, dowożenia skarżącej na te spotkania oraz zatrudnienia duchownego, który jest [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało argumentację tożsamą do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyło, iż nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż zaproponowane jej domy pomocy społecznej nie dają możliwości praktykowania jej religii, bowiem statuty wspomnianych domów to zabezpieczają i są nadane uchwałami organu stanowiącego samorządu terytorialnego, w których to statutach gwarantuje się zaspokojenie potrzeb religijnych i kulturalnych na poziomie standardów określonych w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli poddanych jego ocenie rozstrzygnięć organów administracji publicznej jedynie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa. Zatem sąd ten nie może w tym zakresie kierować się zasadami współżycia społecznego, jak również innymi kryteriami, w oparciu o które można by kontrolować działania organów administracji publicznej. Nadto, sąd ten nie jest uprawniony do oceny unormowań prawnych przy zastosowaniu, których dochodzi do wydania stosownych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od przywołania unormowań prawnych regulujących zasady kierowania osób do domów pomocy społecznej. Stosownie do postanowień art. 54 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę taką kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przypadku, gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę taką, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Po myśli art. 55 tej samej ustawy dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających. Natomiast organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności. Zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837) dom pomocy społecznej umożliwia mieszkańcowi domu zaspokojenia potrzeb religijnych i kulturalnych. W zakresie usług opiekuńczych i wspomagających zapewnia się mieszkańcom domu pomocy społecznej możliwość kontaktu z kapłanem i udział w praktykach religijnych, zgodnie z wyznaniem mieszkańca domu. Przedstawione powyżej unormowania określają podstawowe zasady obowiązujące w przypadku kierowania do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot publiczny względnie na jego zlecenie. Jednocześnie należy mieć świadomość tego, że obok domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty publiczne tego typu jednostki organizacyjne pomocy społecznej mogą być prowadzone przez podmioty niepubliczne, jednakże w ich przypadku osoby korzystają z usług na podstawie zawieranej z nimi umowy. Zatem osoby ubiegające się o świadczenie w formie usług w domu pomocy społecznej dysponują możliwością wyboru, która polega na skorzystaniu z jednej z dwóch wcześniej wymienionych form prowadzenia domu pomocy społecznej. Nadto, stosownie do postanowień art. 65 ustawy o pomocy społecznej do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne nie mają zastosowania przepisy dotyczące zasad kierowania i ustalania odpłatności do tego typu placówek. Przeprowadzona analiza stanu normatywnego w zakresie kierowania do domów pomocy społecznej była niezbędna, ponieważ skarżąca ubiega się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Z treści wniosku i pism skarżącej sporządzonych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, jak również ze skargi wniesionej do tutejszego Sądu wynika, że oczekuje ona skierowania wyłącznie do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. Zdaniem skarżącej, jest to jedyny dom, który zapewni jej realizację zgłoszonych potrzeb religijnych (udział w obrzędach i w procesie ewangelizacji) oraz przebywa w nim większa grupa wyznawców [...]. Przy czym nie jest to dom prowadzony na zlecenie organów samorządu terytorialnego, ale przez podmiot niepubliczny Fundację "[...]". Przedstawiona przez skarżącą argumentacja posiada istotne znaczenie i powinna być brana pod uwagę, zwłaszcza gdy uwzględni się stan jej zdrowia. Nie mniej jednak oczekiwania skarżącej i deklarowany przez nią interes nie może być sprzeczny z interesem społecznym. Zdaniem składu orzekającego, wyznacznikiem interesu społecznego są obowiązujące unormowania prawne oraz możliwości pomocy społecznej, zwłaszcza gminy miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. W przypadku skarżącej będzie to miasto K., które prowadzi różne domy pomocy społecznej i być może ma możliwość niezwłocznego przyjęcia skarżącej oraz zapewnienia niezbędnych dla niej świadczeń, w tym również prawidłowego wykonywania zgłoszonych przez nią potrzeb religijnych. Dopiero brak miejsca w domu pomocy społecznej w K. umożliwiłby zaproponowanie skarżącej innego domu, w tym również wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji domów - DPS "[...]" w T. lub DPS "[...]" w R., jak też domu pomocy społecznej prowadzonego przez innym podmiot również niepubliczny. Istotnym jest, że organy administracji obu instancji nie wykazały w toku postępowania, że miasto K. ma podpisane porozumienia z innymi samorządami (w tym przypadku T. bądź R.) na kierowanie do nich osób ubiegających się o skierowanie do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu. W przypadku funkcjonowania takich porozumień dopiero wówczas domy znajdujące się w innych gminach lub powiatach mogłyby być traktowane jako własne przez miasto K. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w rozpatrywanej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń we wspomnianym zakresie oraz rozważań, czy gmina K. dysponuje wolnymi miejscami w prowadzonych domach pomocy społecznej oraz czy skarżąca musiałaby długo czekać na zwolnienie się dla niej miejsca. Organy wydały rozstrzygnięcia bez wyjaśnienia tej kwestii, co skutkowało brakiem oceny czy istnieją przeszkody prawne do umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej prowadzonym przez inny podmiot niepubliczny. Powyższe oznacza, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przywołanego unormowania art. 54 ust. 1, ust. 2 i ust. 2 a ustawy o pomocy społecznej, co miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszyły przepisy postępowania, zwłaszcza określone w art. 7 i art. 8 oraz art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przyjdzie, iż ustawodawca stwarza możliwość odstąpienia od reguły wymagającej kierowania do domów prowadzonych na zlecenie gminy lub powiatu, ponieważ zamieszcza w art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zwrot o treści: "(...) chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej (...)". Takie unormowanie otwiera możliwość skierowania skarżącej do wybranego domu pomocy społecznej, jednakże w tym miejscu ujawnia się bariera, której organ administracji nie był w stanie przekroczyć, a mianowicie wskazany przez skarżącą Dom Pomocy Społecznej "[...]" w B. nie jest prowadzony na zlecenie gminy K., jak również nie zachodzi przesłanka przewidziana treścią art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, że osobę ubiegającą się o miejsce w domu pomocy społecznej można skierować do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta lub starosty) jedynie wówczas, gdy gmina nie dysponuje możliwościami umieszczenia w domu prowadzonym przez podmiot publiczny, czyli takim domu, który jest prowadzony przez gminę K. lub na jej zlecenie. W ocenie Sądu nie zmienia tej zasady powołana w skardze ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancji wolności sumienia i wyznania, z której wynika między innymi prawo do posiadania i korzystania z przedmiotów potrzebnych do uprawiania kultu i praktyk religijnych, oraz uczestniczenia w obrzędach religijnych, wypełnianiu obowiązków religijnych i obchodzenia świąt religijnych (jej art. 2 i art. 4) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej. Na marginesie zauważyć przyjdzie, iż dla oceny prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracji znaczenie posiada także kwestia związana z ponoszeniem odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, wynikająca z treści art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Otóż zgodnie z obowiązującymi unormowaniami za pobyt w domu pomocy odpłatność ponosi mieszkaniec domu do 70% swojego dochodu, a w dalszej kolejności osoby związane do alimentacji. W przypadku, kiedy w taki sposób ustalona odpłatność nie pokrywa kosztów pobytu osoby w domu pomocy społecznej, występującą różnicę pokrywa gmina właściwa według miejsca zamieszkania danej osoby (art. 61 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej). Zatem w przypadku skarżącej za jej pobyt w domu pomocy społecznej wydatki ponosiłaby gmina K. Mając powyższe na względzie zauważyć przyjdzie, iż przepisy obowiązującego prawa nakazują wykorzystać będące w dyspozycji gminy wolne miejsca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez gminę lub powiat, a za niewłaściwe wykorzystywanie środków publicznych należy uznać kierowanie osoby do takiego domu nie prowadzonego przez gminę i nie zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że skarżącej, która spełnia wymogi do tego, aby skorzystać z usług świadczonych w domu pomocy społecznej nie zaproponowano miejsca w domu pomocy społecznej najbliżej miejsca jej zamieszkania, co wyklucza wydanie decyzji odmownej, gdyż to gmina K. ma obowiązek zadeklarowania gotowości zapewnienia pobytu w prowadzonej przez siebie placówce - domu pomocy społecznej. Warunkiem skierowania przez organ gminy do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot niepubliczny jest brak wolnych miejsc lub brak gminnego bądź powiatowego domu pomocy społecznej, odpowiadającego wymaganiom jakich oczekuje osoba ze względu na swój wiek, niepełnosprawność lub charakter choroby. Powyższe oznacza, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 54 ust. 1, ust. 2 i ust. 2 a ustawy o pomocy społecznej, co uzasadnia uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zobowiązuje organ pierwszej instancji do ustosunkowania się do poczynionych powyżej rozważań przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej, jak też przedstawienia stanowiska w sposób określony w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie skarżąca nie jest pozbawiona możliwości skorzystania z wybranego przez siebie domu pomocy społecznej, bowiem z usług takiego domu można skorzystać z pominięciem drogi postępowania administracyjnego. W tym celu należy się zgłosić do podmiotu niepublicznego prowadzącego dom pomocy społecznej w B., w tym przypadku jest to Fundacja "[...]" i zwrócić się o umożliwienie zamieszkania w tym domu oraz ustalić wysokość odpłatności za pobyt. Zatem skarżąca nie ma zamkniętej drogi do ubiegania się o skorzystanie z usług wybranego przez siebie domu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają obowiązujące przepisy prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 i ust. 2 a ustawy o pomocy społecznej oraz wskazane uprzednio przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na charakter wydanych decyzji nie orzeczono o ich wykonaniu, w oparciu o art. 152 p.p.s.a.