IV SA/Gl 859/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi D.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art. 24 ust. 1, art. 39 ust. 1 i art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1382 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał D. C. zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona wnioskiem z dnia 25 czerwca 2012 r. wystąpiła o przyznanie pomocy w ramach pomocy z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności w lipcu 2012 r. W następstwie przeprowadzonego postępowania ustalono, że wysokość jej dochodu wynosi 492,26 zł i odpowiada wymogom przewidzianym dla uzyskania wnioskowanej pomocy, ponieważ kryterium uprawniające wynosi 715 zł. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przytoczył treść przepisów prawa normujących zasady przyznawania wnioskowanego świadczenia. Następnie organ ten odniósł się do posiadanych możliwości i na tę okoliczność przedstawił sytuację gminy w zakresie posiadanych środków na realizację poszczególnych zadań z zakresu pomocy społecznej. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ ten podkreślił, że mając na uwadze sytuację finansową gminy oraz zakres udzielanej stronie pomocy przyznana została jej pomoc w wysokości 100 zł. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła D. C., która wyraziła swoje niezadowolenie i podniosła, że przyznana jej pomoc jest w zbyt niskiej wysokości. W motywach odwołania zakwestionowała twierdzenia organu pierwszej instancji, jakoby odmówiła korzystania z przygotowanych posiłków w sytuacji, gdy posiada możliwości samodzielnego przygotowywania posiłków, a proponowana stołówka była oddalona od jej miejsca zamieszkania. Podniosła, że z przepisów nie wynika, aby korzystanie z tej formy pomocy musiało odbywać się w formie korzystania z przygotowanych posiłków. Nadto wskazała, że przyznana jej wysokość świadczenia uniemożliwia zaspokojenie potrzeb w zakresie wyżywienia na minimalnym poziomie. Zwróciła się do organu odwoławczego o kompleksowe rozpatrzenie jej sytuacji, jak również dostrzeżenie, że podejmuje działania zmierzające do podniesienia własnych kwalifikacji, aby móc znaleźć zatrudnienie, jak również realizuje postanowienia kontraktu socjalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia, organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył stan faktyczny oraz prawny występujący w sprawie. W tej części rozważań organ odwoławczy przybliżył mechanizm przyznawania świadczeń z pomocy społecznej oraz wieloletniego programu dożywiania. W szczególności zaakcentowano, że ustawodawca nie określił wysokości przyznawanych świadczeń lecz pozostawił to uznaniu organu administracji podejmującemu w danej sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ winno ono uwzględniać zarówno sytuację osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, jak również możliwości, którymi dysponuje administracja publiczna. W szczególności podkreślono, że pomoc społeczna nie jest zobligowana do zaspokojenia wszystkich potrzeb osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej. Organ wyższego stopnia stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera wskazanie motywów, którymi kierował się przy jej podejmowaniu i doszedł do przekonania, że nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się D.C., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła organom administracji naruszenie szeregu przepisów prawa, a w szczególności art. 54 § 1 oraz art. 57 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 3 pkt c) i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", art. 8 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 15 ust. 1, art. 16 ustawy o pomocy społecznej, nadto zarzuciła naruszenie postanowień art. 6, art. 7, art. 9, art. 11, art. 107 i art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wydaniu decyzji bez pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co miało jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo podniosła, że przedmiotowa decyzja jest odmienna od wcześniejszej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r., nadto jej zdaniem organy nie rozpatrzyły w sposób należyty materiału dowodowego. W następstwie dostrzeżonych uchybień domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przyznania świadczenia w wysokości 238,50 zł, jak również ustalenia, czy przedmiotowe świadczenie może być przyznawane przez dłuższy okres czasu i czy organ jest uprawniony do kierowania osoby samotnie gospodarującej posiadającej kuchnię, do żywienia zbiorowego. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podkreśliła, że przyznanie jej świadczenia w wysokości 100 zł skutkuje tym, że dysponuje jedynie kwotą 2,46 zł na dzień, która to nie daje możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie wyżywienia. Jej zdaniem organ odwoławczy nie przeprowadził zindywidualizowanej oceny jej sytuacji, a tym samym dopuścił się naruszenia postanowień art. 107 ustawy o pomocy społecznej. Podkreśliła, że organ odwoławczy swoimi decyzjami narusza jej godność oraz postanowienia art. 3 wyżej wymienionej ustawy. Nadto zaakcentowała, że decyzja uznaniowa musi się opierać na materiale dowodowym, a nie być wyrazem arbitralnego stanowiska urzędnika podejmującego tego typu rozstrzygnięcie. W jej ocenie istotnym jej żądaniem było uzupełnienie decyzji o elementy dotyczące możliwości przyznania przedmiotowego świadczenia na dłuższy okres a nie tylko na jeden miesiąc. Skarżąca podniosła, że w przypadku, gdy jej sytuacja nie ulegnie zmianie, winna otrzymywać wsparcie w dotychczasowej wysokości, a w tej sprawie organy tego nie uczyniły. W konkluzji swoich rozważań, D.C. podtrzymała stanowisko, iż przyznana wysokość pomocy jest niewystarczająca i nie pozwala na zaspokojenie występujących potrzeb i ma prawo oczekiwać przyznania świadczenia w wysokości przez nią wskazanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona kontrola rozstrzygnięć podjętych w ramach niniejszego postępowania nie wykazała, aby organy administracji dopuściły się naruszeń prawa materialnego jak i prawa procesowego w takim stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że postępowanie administracyjne zostało uruchomione wnioskiem skarżącej z dnia 25 czerwca 2012 r., skierowanym do organu pierwszej instancji, w którym wystąpiła o przyznanie w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" świadczenia na lipiec 2012 r. w wysokości 200 zł. W następstwie zgłoszonego wniosku organ pierwszej instancji w dniu 5 lipca 2012 r. przeprowadził w miejscu zamieszkania strony wywiad środowiskowy, a następnie wydał decyzję, mocą której przyznał skarżącej zasiłek celowy w wysokości 100 zł na zakup żywności. W świetle tak przedstawiającego się stanu faktycznego, przyjdzie odnieść się do stanu normatywnego mającego zastosowanie w sprawie, jak również zwrócić uwagę na sytuację osobistą skarżącej. W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do postanowień ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 2 tej ustawy, celem Programu jest m. in. poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powyższej ustawy w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania: osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Po myśli art. 7 przywoływanej ustawy, do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Przywołanie stanu normatywnego posiada w niniejszej sprawie istotne znaczenie, ponieważ wynika z niego, że pomoc ta ukierunkowana jest w szczególności na dwie kategorie osób, a mianowicie na dzieci i osoby starsze, przy czym akcentuje się jeszcze występowanie u tych osób choroby lub niepełnosprawności. Nadto, ustawa ta wprowadza kolejność przyznawanych form pomocy, a mianowicie wpierw posiłek a w drugiej kolejności świadczenie pieniężne na zakup posiłku. W świetle powyższych ustaleń odnieść się należy do sytuacji osobistej skarżącej, jak bowiem wynika z akt spawy, skarżąca nie może zaliczać się do osób starszych, ponieważ urodzona jest w 1974 r., jak również brak jest sygnałów co do złego stanu zdrowia bądź też niepełnosprawności. Dodatkowo skarżąca jest osobą prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe i korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, a w zasadzie utrzymuje się wyłącznie z tych świadczeń, ponieważ jedyny jej dochód stanowią dodatek mieszkaniowy i zasiłek okresowy. W przedstawionym stanie faktycznym organy administracji przyznały skarżącej świadczenie przewidziane przedmiotowym Programem w wysokości 100 zł, w sytuacji gdy skarżąca domaga się udzielenia jej wsparcia w wysokości 200 zł. Podkreślić należy, że żądanie zgłoszone przez skarżącą jest dla organu administracji publicznej punktem wyjścia dla dalszych podejmowanych działań i organ administracji kierując się treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, mając na względzie słuszny interes strony winien takie żądanie uwzględnić, a jedyne odstępstwo może zaistnieć w sytuacji, gdy żądanie takie pozostanie w opozycji do interesu społecznego. W tej sytuacji rozważyć należy, czy w przedmiotowej sprawie wystąpił konflikt między interesem społecznym reprezentowanym przez organ pomocy społecznej a słusznym interesem strony wyrażonym w żądaniu skierowanym do tego organu. W tym miejscu dostrzec trzeba, że przyznanie wnioskowanej pomocy następuje z wykorzystaniem trybu przewidzianego w ustawie o pomocy społecznej, zatem postanowienia tego aktu normatywnego determinowały będą działania podejmowane przez organ pomocy społecznej. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast według art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jej zadaniem jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z kolei rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z przywołanych unormowań wynika, że pomoc społeczna jako instytucja polityki społecznej państwa ma umożliwiać osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, jak również stosownie do posiadanych środków zaspokajać jej potrzeby. Tym samym z unormowań tych nie wynika, aby pomoc społeczna obowiązana była zaspokajać wszystkie, nawet najbardziej zasadne potrzeby, ponieważ w tym zakresie kierować należy się również posiadanymi możliwościami. W świetle przywołanych unormowań prawnych przyjdzie stwierdzić, że organy pomocy społecznej uprawnione są do oceny sytuacji osobistej i dochodowej osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy, jak również mogą ograniczać zakres udzielonego wsparcia a nawet odmawiać przyznania świadczenia kierując się ograniczonymi możliwościami. Po przeprowadzonej analizie stanu normatywnego przejść należy teraz do stanu faktycznego występującego w sprawie i odnieść go do zarzutów formułowanych przez skarżącą. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą utrzymującą się ze świadczeń pomocy społecznej, nie pracującą oraz nie deklarującą złego stanu zdrowia. Okoliczności te ustalone zostały w ramach postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, w tym w drodze wywiadu środowiskowego i dokumentów przedłożonych przez skarżącą. W tej sytuacji uznać należy, że organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe i nie dopuściły się w jego trakcie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W następstwie tego ustalenia nie można podzielić zarzutów formułowanych w skardze, o naruszeniu przez organy pomocy społecznej postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Odnieść należy się również do zawartości uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Analiza tej części kwestionowanych decyzji administracyjnych nie daje podstaw dla zarzutów formułowanych przez skarżącą, że organy te podejmowały rozstrzygnięcia w sposób arbitralny i bez uwzględnienia jej indywidualnej sytuacji. Z treści uzasadnień obu decyzji wynika, że organy te miały w polu widzenia zarówno trudną sytuację w jakiej znajduje się skarżąca, wynikającą w szczególności z braku własnych środków finansowych, jak również zakres udzielanej pomocy oraz możliwości pomocy społecznej. Dostrzec należy, że organy te w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć odniosły się do obowiązujących w tym zakresie unormowań prawnych, jak również zestawiły sytuację skarżącej z możliwościami, jakie dają posiadane środki na zaspokajanie zgłoszonych potrzeb przez mieszkańców miasta. Tym samym postawiony zarzut naruszenia postanowień art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje umocowania w stanie faktycznym. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzuty dotyczące naruszenia postanowień ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Analiza postanowień tego aktu normatywnego prowadzi do wniosku, że osoby chcące skorzystać z tej formy wsparcia winny mieć świadomość tego, że w pierwszej kolejności gminy realizujące jej postanowienia obowiązane są zapewnić posiłki w ramach żywienia zbiorowego, natomiast przyznanie świadczenia pieniężnego winno następować dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe zapewnienie posiłku w naturze. Stanowisko prezentowane przez skarżącą nie znajduje potwierdzenia nie tylko w treści postanowień ustawy, jak również aktu wykonawczego do niej. Skarżąca zarzuciła kontrolowanym decyzjom naruszenie treści art.8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wydaniu odmiennego rozstrzygnięcia niż to, które miało miejsce w okresie wcześniejszym przy niezmienionym stanie faktycznym. Zarzut ten także nie może być uwzględniony, ponieważ organy administracji przywołanego przepisu nie naruszyły. Podkreślić należy, że wysokość przyznawanego świadczenia zależna jest nie tylko od sytuacji osobistej osoby ubiegającej się o świadczenie ale także od możliwości pomocy społecznej. W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła uwagę tylko na jeden aspekt sprawy, a mianowicie na ocenę swojej sytuacji osobistej i w tym zakresie jej stanowisko jest słuszne, jednakże pominęła drugą okoliczność, a mianowicie możliwości pomocy społecznej, a w tym zakresie organ pierwszej instancji w sposób precyzyjny wykazał, że nie jest w stanie udzielić skarżącej pomocy w wyższym wymiarze. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że wysokość przyznanego skarżącej świadczenia odpowiada zgłoszonym potrzebom i możliwościom pomocy społecznej. Dodatkowo podnieść trzeba, że sygnalizowane przez skarżącą naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej w sprawie tej nie miało miejsca, ponieważ organy w sposób wystarczający wskazały na okoliczności uzasadniające podjęcie takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Z kolei podnoszone przez D.C. naruszenie postanowień art. 9 i art. 10 jak również art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało przez skarżącą udokumentowane, a przeprowadzona z urzędu kontrola kwestionowanych decyzji z tego punktu widzenia nie dała podstaw do przyjęcia jej stanowiska. Nadto, skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł w wydanych decyzjach naruszenia godności skarżącej, ponieważ wysokość przyznanego świadczenia nie daje podstaw dla przyjęcia takiego stwierdzenia. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zwrócić skarżącej uwagę, że świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są w ramach posiadanych możliwości i poza takim świadczeniem jak zasiłek stały nie posiadają ustalonej sztywnej swojej wysokości. Zatem niezrozumiałe są twierdzenia skarżącej zamieszczone w pismach procesowych, że wysokość przyznawanego świadczenia winna odpowiadać określonej kwocie. W ramach niniejszego postępowania Sąd nie poddawał kontroli postanowień wydanych przez organ odwoławczy w ramach rektyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, ponieważ podlegają one kontroli w ramach odrębnej procedury, a tym samym nie odnoszono się do zagadnień związanych z uzupełnieniem decyzji organu odwoławczego o te elementy, które sygnalizowała skarżąca. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy, należało skargę oddalić. mw