IV SA/Gl 861/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga- Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) przyznaje na rzecz radcy prawnego T.B. wynagrodzenie w kwocie 295, 20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Pismem z dnia [...] 2010 r. W. G. zwrócił się Terenowego Punktu Pomocy Społecznej Nr [...] MOPS w K. z wnioskiem o zasiłek celowy w kwocie 200 zł na zakup leków. We wniosku tym podał, że ze względu na stan zdrowia wymaga comiesięcznego stosowania leków z powodu przewlekłych chorób. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta K., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wnioskodawca nie przedstawił bowiem stosownego zaświadczenia lekarskiego o konieczności stosowania leków wraz z ich wyceną, co uniemożliwiło udokumentowanie niezbędności wnioskowanej potrzeby w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Po rozpoznaniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło je i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego odmowa przyznania świadczenia pieniężnego na leki była przedwczesna, gdyż organ I instancji nie wezwał strony w sposób prawidłowy do nadesłania stosownego zaświadczenia oraz nie pouczył jej o skutkach niezastosowania się do wezwania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 8 ust.1, art. 39 i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr. 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., ponownie odmówił W. G. zasiłku celowego na dofinansowanie do wydatków na leki. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ustalony dochód, na który składa się zasiłek stały w kwocie 444 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 33 zł, nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 477 zł. Jednocześnie występują okoliczności wymienione w art. 7 cyt. ustawy, co uzasadniałoby przyznanie wnioskowanej pomocy. Jednakże W. G., pomimo wezwania, nie przedstawił zaświadczenia od lekarza, potwierdzającego konieczność zakupu leków wraz z ich wyceną a nadto odmówił dostarczenia takiego zaświadczenia. Wobec tego nie jest możliwe ustalenie, czy wnioskowana potrzeba stanowi potrzebę niezbędną w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie zwrócono uwagę, że organ poinformował W. G. o skutkach niedostarczenia wymaganego zaświadczenia. W odwołaniu W.G. zarzucił naruszenie art. 7 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez zaniechanie udzielenia skarżącemu pomocy jako osobie niepełnosprawnej oraz art. 3 ust. 1 i art. 100 ust. 1 cyt. ustawy poprzez działanie sprzeczne z dyspozycją tych przepisów. Nadto zarzucił naruszenie art. 107 § 1, art. 80, art. 7 oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak udzielenia informacji na temat podstawy prawnej żądania przedstawienia zaświadczenia lekarskiego zawierającego dane osobiste wrażliwe, dokonanie niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zastosowanie wobec niego środków przymusu polegających na uzależnieniu przyznania świadczenia od przedstawienia zaświadczenia zawierającego dane wrażliwe. Wskazał także na naruszenie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych. Ponadto w toku postępowania odwoławczego W. G. złożył zaświadczenie lekarskie z dnia [...] 2012 r. potwierdzające konieczność leczenia farmakologicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach tej decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz, na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego i akt sprawy, dokonało ustaleń co do sytuacji osobistej, dochodowej i zdrowotnej strony skarżącej. W tej ostatniej kwestii organ odwoławczy wskazał, że strona ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, choruje przewlekle, cierpi na schorzenia układu krążenia, dolnych dróg oddechowych, rozedmę płuc, niedokrwienie mięśnia sercowego, zwyrodnienie kręgosłupa oraz ma objawy depresji. Organ odwoławczy przyznał, że strona spełnia ustawowe kryteria do otrzymania świadczenia pieniężnego ze względu na wysokość dochodu, który nie przekracza kwoty 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz niepełnosprawność i długotrwałą chorobę (art. 7 pkt 2-15 ustawy). Następnie Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej może być przyznany zasiłek celowy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w tym na zakup leków i leczenia. Jednocześnie podkreśliło, że niezbędna potrzeba to zwłaszcza taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia a w szczególności życie lub zdrowie. W związku z tym, jak podkreślono, organ musi ustalić , czy zgłoszona przez stronę potrzeba jest niezbędną oraz czy strona jest w stanie samodzielnie ją zaspokoić. Podstawę prawną do żądania przez organ przedłożenia zaświadczenia lekarskiego o konieczności stosowania leków stanowi zatem art. 39 ust. 1 tej ustawy, a żądanie wyceny tych leków jest dla organu niezbędne dla rozeznania, czy jest on w stanie samodzielnie tę potrzebę zaspokajać. Zdaniem organu nie jest możliwe rozliczanie się z przyznanej pomocy fakturami za zakupione leki, o co wnioskował W. G., gdyż uniemożliwia to ustalenie zgłoszonej potrzeby oraz wysokości zasiłku celowego. Jednocześnie wskazano, że z oceny realizacji porozumienia, dokonanej w dniu [...] 2012 r. część faktur dostarczonych za zakupione leki była niezgodna z zaświadczeniem lekarskim. Podkreślono, że W. G. korzystając z pomocy społecznej zobowiązany jest do współpracy z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia sytuacji osobistej, zdrowotnej oraz majątkowej, zaś zebrane dane, w tym zawarte w zaświadczeniu lekarskim, wykorzystywane są wyłącznie na potrzeby postępowania w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. G. zarzucił naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 68 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do ochrony zdrowia. Na tej podstawie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania mu zasiłku celowego na zakup leków. W motywach skargi skarżący zarzucił dodatkowo naruszenie art. 220 k.p.a. poprzez żądanie dostarczenia uzupełnionego zaświadczenia lekarskiego na potwierdzenie faktów znanych organowi bądź możliwych do ustalenia na podstawie posiadanych informacji. Dodatkowo nadmienił, że do odwołania załączył zaświadczenie lekarskie o konieczności leczenia farmakologicznego. Zdaniem skarżącego organ przekroczył granice uznania administracyjnego, gdyż nie wykazał, że z uwagi na brak środków wnioskowana potrzeba nie mogła być zaspokojona w sytuacji istnienia przesłanek do otrzymania pomocy zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że skarżący nie dostarczył wymaganego zaświadczenia o konieczności stałego stosowania określonych leków. W tym zakresie zaświadczenie z [...] 2012 r. zostało uznane za niewystarczające, gdyż nie określa jakie leki są skarżącemu ordynowane i jaka jest niezbędna kwota na ich zakup. Pismem z dnia [...] 2013r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Zdaniem pełnomocnika organ nie wziął pod uwagę tego, iż skarżący wielokrotnie wcześniej składał wymagane zaświadczenia i otrzymywał wnioskowaną pomoc. Zarzucił organowi dokonanie niekompletnej oceny okoliczności faktycznych, skutkiem czego postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wadliwie. Zaznaczył, że wobec wcześniejszego składania zaświadczeń bezzasadne było przedkładanie po raz kolejny szczegółowego wykazu leków. W ocenie pełnomocnika, jeżeli organ był w posiadaniu zaświadczeń dokumentujących konieczność zażywania leków, które nie zmieniły się zasadniczo na przestrzeni czasu, zawierających wycenę leków, a dodatkowo skarżący przedłożył zaświadczenie lekarskie, z którego jednoznacznie wynika wymóg kontynuowania leczenia, to uznać należy, że organ dysponował wystarczającą wiedzą, aby na jej podstawie ocenić zasadność złożonego wniosku. Zdaniem pełnomocnika, utrzymanie w mocy decyzji odmownej narusza tym samym art. 100 ustawy o pomocy społecznej poprzez żądanie dostarczenia zaświadczenia, pomimo posiadania wiedzy i informacji, o których przedstawienie po raz kolejny skarżący został zobowiązany. Wskazano także na brak podstaw prawnych, aby przyjąć narzucony przez organ I instancji formularz zaświadczenia za obowiązujący. Podkreślono, że skarżący wykazał konieczność stałego leczenia oraz zażywania lekarstw, natomiast organ odrzucił możliwość przedstawienia przez skarżącego innych dokumentów potwierdzających konieczność leczenia i wysokość wydatków związanych z leczeniem. Do skargi pełnomocnik załączył m.in. kopie zaświadczeń z [...] i [...] 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przyjdzie wskazać, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Ponadto wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy). Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z2013 r., poz. 182). W przedmiotowej sprawie skarżący wnosił bowiem o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 tej ustawy przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1 – 15 i zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 powołanej wyżej ustawy może zostać przyznany w szczególności na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Poza sporem jest, że skarżący ma prawo do świadczeń z pomocy społecznej, spełnia bowiem przepisane w ustawie kryteria określone w art. 8 ust. 1 (kryterium dochodowe) oraz w art. 7 ( niepełnosprawność i długotrwała choroba) uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Zatem w sprawie niezbędne było ustalenie, czy zgłaszana potrzeba stanowi w istocie niezbędną potrzebę bytową, czy strona z własnych środków jest w stanie ją zaspokoić oraz czy jej zaspokojenie wymaga wsparcia ze strony pomocy społecznej. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że niezbędna potrzeba bytowa to taka potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. W istocie taką potrzebą jest zakup leków. Niewątpliwie jednak chodzi o takie leki, które z punktu widzenia medycznego są konieczne dla prowadzenia procesu leczenia. Przyznanie zasiłku celowego na leki uzasadnione jest zatem wówczas, gdy wnioskodawca udokumentuje, że pozostaje w leczeniu i wymaga stosowania lekarstw, a więc uzasadni potrzebę przyznania pomocy na ten cel, np. stosownymi zaświadczeniami lekarskimi bądź receptami. Powyższe uwagi mają zasadnicze znaczenie bowiem w sprawie sporna była kwesta, czy wnioskowana przez skarżącego potrzeba w postaci zasiłku na zakup leków była w jego przypadku potrzebą niezbędną. W celu ustalenia tej okoliczności organ I instancji zobowiązał skarżącego do przedłożenia zaświadczenia o konieczności stosowania leków oraz ich wyceny, a wobec braku realizacji tego zobowiązania odmówił przyznania świadczenia. Uznał bowiem, że nie jest możliwe ustalenie, czy wnioskowana potrzeba stanowi potrzebę niezbędną. Organ odwoławczy podzielił to stanowisko, chociaż dysponował aktualnym zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] 2012 r. z Przychodni Lekarza Rodzinnego, złożonym przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego, z którego wynika, że jest leczony z powodu przewlekłych chorób oraz, że konieczne jest ciągłe leczenie farmakologiczne. Organ nie odniósł się do tego dowodu pomimo, że potwierdza on konieczność przyjmowania leków. Co więcej nie ustalił także jakiego rodzaju zaświadczenie lekarskie strona składała już w organie I instancji, pomimo że taką wiedzę posiadał, skoro w uzasadnieniu swojej decyzji odwołał się do oceny realizacji porozumienia z [...] 2012 r. wskazującej na takie zaświadczenie. Tym samym organ odwoławczy uchybił obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, w tym w szczególności oceny zaświadczenia lekarskiego przedłożonego w toku postępowania odwoławczego o konieczności leczenia farmakologicznego w aspekcie uprzednio składanych zaświadczeń, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Tymczasem właśnie na tego rodzaju zaświadczenia zawierające zestawienie zażywanych leków oraz ich wycenę powołał się pełnomocnik skarżącego, przedkładając kserokopie takich zaświadczeń z [...] i [...] 2011 r. Wynika z nich m.in., że pochodzą one od tego samego lekarza, który wystawił zaświadczenie z dnia [...] 2012 r. o potrzebie ciągłego leczenia farmakologicznego. Ponadto w zaświadczeniach tych podany został okres stosowania wymienionych w nich leków. W tej sytuacji za przedwczesne, bo nie poprzedzone dokonaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zebraniem i oceną całości materiału dowodowego należy uznać stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości ustalenia wnioskowanej potrzeby jako niezbędnej oraz wysokości zasiłku celowego. Przyjdzie wskazać, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Idea tej zasady sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych. Tymczasem Kolegium uchybiło tej zasadzie, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast wbrew stanowisku skarżącego w kwestii naruszenia ochrony danych osobowych poprzez żądanie przedstawienia zaświadczenia lekarskiego zgodzić się należy z Kolegium, że w sytuacji korzystania ze świadczeń pomocy społecznej, strona jest zobligowana współpracować w ustaleniu swojej sytuacji życiowej, w tym zdrowotnej, zaś dane co do tej sytuacji uzyskiwanie są wyłącznie na potrzeby postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dowody o potrzebie stosowania leków (np. zaświadczenia lekarskie, recepty), czy też dotyczące leczenia stanowią zatem element postępowania dowodowego i jako takie podlegają ochronie przewidzianej postanowieniami ustawy o pomocy społecznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie i ocena okoliczności sprawy w nakreślonych kierunkach. W szczególności organ rozpatrzy i oceni cały materiał dowodowy w sprawie, w tym przede wszystkim składane przez skarżącego zaświadczenia lekarskie, a w razie potrzeby wezwie skarżącego do przedłożenia recept. Wobec powyższego zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wynagrodzeniu adwokata świadczącego skarżącemu pomoc prawną z urzędu orzeczono stosownie do art. 250 tej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) i § 2 ust. 3 w zw. z § 15 oraz § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd po myśli art. 152 powołanej wyżej ustawy nie orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji, ze względu na jej charakter.