IV SA/Gl 863/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędzia WSA Adam Nita, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm. – dalej zwana w skrócie: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania D. T. dodatku mieszkaniowego. Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z 13 czerwca 2017 r. D. T. (dalej zwana: strona lub skarżąca) wystąpiła do Prezydenta Miasta R. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu m.in. podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni [...] m2 w R. przy ul. [...]. Do podania załączyła dokumenty obrazujące jej sytuację majątkową (w tym dochody i wydatki). Na wniosku, w części dotyczącej tytułu prawnego do lokalu, zaznaczyła "najem", przy czym znajduje się tam także adnotacja specjalisty ds. eksploatacyjno finansowych o treści: "brak tyt. prawnego". Wzmianka pracownika organu o braku tytułu prawnego do lokalu znajduje się także na protokole z wywiadu środowiskowego, a nadto na oświadczeniu strony o stanie majątkowym z 19 czerwca 2017r. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta R. - na podstawie m.in. art. 2 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm. – dalej zwana: u.d.m.), w zw. rozporządzeniem Rady Ministrów z 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) - odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom posiadającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, a także osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny. Tymczasem strona zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i nie należy do osób oczekujących na lokal zamienny lub socjalny. W związku z tym dodatek mieszkaniowy nie może być jej przyznany. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, kwestionując jej zasadność. Podkreśliła, że informowała Kolegium o uzyskanym w 1989 r. przydziale lokalu mieszkalnego wskazanego we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, za który to lokal uiściła stosowną kaucję w kwocie ponad 83.000 zł. Dodała, że w przeszłości był jej już przyznany dodatek mieszkaniowy, na potwierdzenie czego załączyła kopię pozytywnej decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z [...] r. wydanej na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Niezależnie od tego opisała obszernie swoją sytuację życiową nadmieniając, że pozostaje w sporze sądowym z administracją budynku. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, powołując się na przepis art. 2 ust. 1 u.d.m., że osobie, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, możliwe jest przyznanie dodatku mieszkaniowego tylko wtedy, gdy osoba ta oczekuje na lokal zamienny lub socjalny. W niniejszej sprawie przyznanie dodatku mieszkaniowego nie było możliwe, bowiem strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu, co sama potwierdziła w oświadczeniu o stanie majątkowym z 19 czerwca 2017 r. Nie należy też do osób oczekujących na dostarczenie lokalu komunalnego, socjalnego, bądź zamiennego. W tej sytuacji stanowisko organu I instancji należało uznać za prawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca powtórzyła zarzuty i argumenty wyrażone poprzednio w odwołaniu. Podkreśliła, że organy obu instancji nieprawidłowo zakwalifikowały ją do grupy osób, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu. Powinna bowiem zostać zaliczona do grupy najemców albo innych osób mających tytuł prawny do lokalu i ponoszących wydatki związane z utrzymaniem lokalu, szczególnie, że już wcześniej przyznano jej dodatek mieszkaniowy. Wyjaśniła, że posiada przydział do zajmowanego lokalu z września 1989 r. i od tamtego czasu ponosi opłaty związane z lokalem. Do skargi załączyła kopie: decyzji Urzędu Miejskiego w R. z [...] r. o przydziale lokalu, protokołu zdawczo-odbiorczego lokalu z [...] r., dowodu wpłaty kaucji mieszkaniowej z [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W pismach procesowych z 14 stycznia 2018 r., 9 maja 2018 r., 12 czerwca 2018 r., 12 lipca 2018 r., 27 lipca 2018 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu podniósł, że sprawa nie została przez organ wnikliwie rozpatrzona, a stwierdzenie o braku tytułu prawnego do lokalu zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym jest niewystarczające dla odmownego załatwienia wniosku strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. z 2018 r., poz. 1302 - dalej zwana: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu poddana została zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] r. Na mocy powołanych decyzji skarżącej odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.m., ze względu na brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powołany przez Kolegium przepis stanowi, że dodatek mieszkaniowy (z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4), przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z ww. tytułów (art. 2 ust. 2 u.d.m.). Jak z powyższego wynika, ustawa w pierwszej kolejności wskazuje, że dodatek przysługuje najemcom lokali mieszkalnych (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m.). Jednak beneficjentem świadczenia mogą być obok tego rodzaju świadczeniobiorców, także inne osoby mające tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszące wydatki związane z jego zajmowaniem (art. 2 ust. 1 pkt 4), a nawet osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekujące na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (art. 2 ust. 1 pkt 5), W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazując we wniosku adres zamieszkania w R. przy ul. [...]. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przyjęto, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ zajmuje lokal bez tytułu prawnego i jednocześnie nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie lokalu komunalnego, socjalnego lub zamiennego. Tymczasem skarżąca konsekwentnie argumentuje, że od 1989 r. posiada przydział w/w lokalu mieszkalnego za który uiściła kaucję, a na poparcie tego przedkłada stosowne dowody. Co więcej, twierdzi, że w przeszłości organ przyznał jej dodatek mieszkaniowy, na potwierdzenie czego przedkłada decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z [...] r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Zapewnia przy tym, że w związku z zajmowaniem lokalu od września 1989 r. ponosi opłaty z nim związane. Do kwestii tych organy nie odniosły się w wydanych decyzjach. Jedynie w odpowiedzi na skargę organ II instancji podniósł, że skoro w oświadczeniu o stanie majątkowym z 19 czerwca 2017 r. znajduje się adnotacja "brak tytułu prawnego", to Kolegium nie badało przyczyn z powodu których skarżąca utraciła tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Co więcej, z aneksu do umowy najmu lokalu z [...] r. wynika, że opłaca czynsz na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, co m potwierdzać, że zajmuje lokal bez tytułu prawnego. W ocenie Sądu z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie (art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.). Odpowiednie przeprowadzenie procesu dowodowego stanowi jedną z gwarancji realizacji zasady prawdy materialnej i umożliwia swobodną ocenę dowodów, stosownie do art. 80 k.p.a. Zachowanie reguł procedury administracyjnej w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, determinuje podjęte rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a zatem zawierać uzasadnienie faktyczne z powołaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie organy przedwcześnie, bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uznały, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Przede wszystkim, skoro strona zaoferowała dokument przydziału lokalu mieszkalnego oraz dowody ponoszonych z tytułu jego używania opłat, rzeczą organu było zweryfikowanie tytułu prawnego i za pomocą stosownych dowodów wykazanie, czy strona określony tytuł prawny posiada, czy też posiadała ale z powodu konkretnych zdarzeń prawnych go utraciła. Ma to szczególnie istotne znaczenie z tego powodu, że w aktach sprawy znajduje się aneks z [...] r. (na który powołuje się organ) do umowy najmu lokalu mieszkalnego. Skoro wniosek o dodatek mieszkaniowy strona sporządziła [...] r., a w/w aneks pochodzi z dnia następnego i został wydany jako załącznik do tego wniosku, to uzasadniony jest wniosek, że umowa najmu, stanowiąca przecież tytuł prawny, istniała. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] r., mocą której skarżącej przyznano dodatek mieszkaniowy w związku z zajmowaniem przedmiotowego w sprawie lokalu. Podstawą prawną tamtej decyzji był także art. 2 ust. 1 u.d.m., którego treść w stosunku do 2017 r. nie uległa zmianie. Pozwala to przyjąć, że organ z urzędu dysponował informacjami na okoliczność posiadania przez skarżącą w przeszłości tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Na powyższe okoliczności organ nie przeprowadził jednak żadnego postępowania, szczególnie, że według adnotacji na wniosku dokonanej przez specjalistę ds. eksploatacyjno- finansowych "brak tytułu prawnego". Wzmianka tej treści znajduje się także na oświadczeniu o stanie majątkowym. Przy tak niejednoznacznym, rozbieżnym w twierdzeniach stron, stanie faktycznym w w/w zakresie przeprowadzenie postępowania zmierzającego do usunięcia istotnych rozbieżności z punktu widzenia prawidłowego zastosowania normy art. 2 ust. 1 u.d.m. było niezbędne. Organ II instancji postępowania takiego jednak nie przeprowadził (samodzielnie, bądź zlecając je organowi I instancji), co czyni wydaną decyzję wadliwą. Zadaniem Sądu jest ustalenie, czy zebrany w sprawie przez organ materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy powinny były jednoznacznie ustalić, powołując się na stosowne dowody, czy wnioskodawczyni nadal ma tytuł prawny do lokalu, czy też tytuł ten w określonym czasie utraciła. Nie czyniąc tego rodzaju ustaleń organy w istocie doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Naruszony został także art. 10 k.p.a., myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie własnych interesów. Jako sprzeczne z tą zasadą należy uznać postępowanie organu, który nie daje możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę do wydania decyzji (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 18 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Rz 76/2018). Powyższe ma szczególnie istotne znaczenie zważywszy na treść art. 79a § 1 i § 2 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (§1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Regulacja ta jest ukierunkowana na zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Tych uprawnień strona została przedmiotowej sprawie pozbawiona. Wszystkie przedstawione wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto stan faktyczny ustalony na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien dokonać ustaleń dowodowych, a następnie oceny spełniania przez skarżącą warunków przyznania dodatku mieszkaniowego. Niezbędne będzie w tym celu zebranie pełnego materiału dowodowego, który umożliwi stwierdzenie, czy skarżąca zajmuje przedmiotowy lokal na podstawie tytułu prawnego, czy też bez zgody uprawnionych osób i nie oczekuje na przysługujący jej lokal socjalny. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.