IV SA/Gl 864/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 599- dalej "ustawa"), nałożył na A Sp. z o.o. w B., grzywnę w kwocie 1.500.00 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dnia od dnia doręczenie postanowienia oraz wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku w tytule wykonawczym z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z niewykonaniem obowiązku z zakresu wypłaty świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy wskazanych w ostatecznych decyzjach nr [...] [...] nakazu z dnia [...]r., podlegających natychmiastowemu wykonaniu, inspektor pracy wystawił na decyzje tytuł wykonawczy i nałożył na zobowiązanego trzy grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1.500 zł każda (postanowienia z dnia [...]r., z dnia [...]r. i z dnia [...] r.). Czynności kontrolne przeprowadzone w dniach 6, 12,19, 20, 21 i 28 kwietnia 2016 r. wykazały, że decyzje nr 1 i 2 nakazu z dnia [...] r. pozostały niewykonane. Mając na uwadze wysokość zobowiązań należnych pracownikom oraz fakt, że niewykonane decyzje dotyczą świadczeń ze stosunku pracy organ I instancji nałożył grzywnę w celu przymuszenia ustalając jej wysokość w dolnych granicach ustawowych. W zażaleniu pełnomocnik spółki zaskarżył w całości postanowienie pierwszoinstancyjne wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 6,12,19,20,21,28.04.2016 r. inspektor pracy stwierdził niewykonanie decyzji stanowiących podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy z dokumentacji przedłożonej w toku kontroli wynika, że skarżący "wykonał postanowienie wynikające z wydanej decyzji, a w kilku przypadkach zawarł z pracownikami porozumienia co do zasad wypłacenia zaległości." Wyraził opinię, że zawarcie umowy z uprawnionymi niweluje skutki decyzji wydanej przez inspektora pracy. Pismem z dnia 8 lipca 2016 r. organ II wezwał zobowiązanego do przedłożenia uwierzytelnionych kopii porozumień zawartych z pracownikami: S. B., S. K. W. A. oraz M. B., a także do złożenia informacji dotyczących realizacji wypłaty świadczeń z tytułu wynagrodzenia za luty 2014 r. i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop ww. pracownikom, wyznaczając w tym celu 7-dniowy termin i równocześnie informując, że ich nieprzedłożenie spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o będące w posiadaniu organu dokumenty. Skarżący nie przedłożył w wyznaczonym terminie uwierzytelnionych kopii porozumień, jak też nie złożył informacji o stanie realizacji wypłat świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy wskazanym pracownikom. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]Okręgowy Inspektor Pracy w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że argumenty skarżącego podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt. 11 ustawy egzekucji podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Podkreślił, że obowiązany powinien dokonać odpowiedniego działania wynikającego z treści nakazu, a w przedmiotowej sprawie pracodawca winien wykonać podstawowe obowiązki w postaci wypłaty należnego wynagrodzenia i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa pracy, ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża pracodawcę, a za niewykonywanie ciążących na nim obowiązków wszczynane jest postępowanie egzekucyjne mające na celu ich przymusowe wyegzekwowanie. Niewykonanie w pełni obowiązków wynikających z wystawionego tytułu wykonawczego daje podstawę organowi egzekucyjnemu do nakładania wielokrotnie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 ustawy umorzenie grzywny w celu przymuszenia możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Na poparcie swego stanowiska organ II instancji wskazał na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 369/2004). Zauważył dalej, że skarżący nie przedłożył żadnych dowodów w postaci uwierzytelnionych kopii porozumień, czy też informacji o stanie realizacji wypłat świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy pracownikom: S.B., S. K. W.A oraz M. B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenia od Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nie zgodził się ze stanowiskiem Okręgowego Inspektora Pracy i stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy organ egzekucyjny może prowadzić egzekucję swojej decyzji wbrew jej treści i przepisom prawa, ewentualnemu stanowisku wierzycieli oraz jakie pozostają obowiązki zobowiązanego w tak prowadzonym postępowaniu. Wskazał nadto, że ograny państwa działają na podstawie przepisów prawa i tylko w ramach tych przepisów natomiast zaskarżone postanowienie nie wskazuje przepisów stanowiących podstawę dokonywanych ustaleń przez organ egzekucyjny. Stwierdził, że zgodnie z treścią art. 35 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy na pracodawcy ciąży obowiązek informowania odpowiedniego organu PIP o realizacji decyzji z upływem terminów w niej określonych, a zatem jeśli złoży on oświadczenie, że decyzję wykonał to organ nie ma środków w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego na weryfikacje tego stanowiska. Skarżący wyraził wątpliwość, co do przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie kontroli wykonania decyzji wydanej w trybie art.11 pkt. 7 ustawy obowiązku informowania organu w przypadku decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Argumentował, że art. 35 ustawy Państwoeej Inspekcji Pracy odsyła do terminu określonego w decyzji i stwierdził, że przy opisanej przez niego interpretacji tegoż przepisu organ egzekucyjny nie ma możliwości wydania zaskarżonego postanowienia, a hipotetycznie można rozważyć sytuacje, gdy decyzja inspektora PIP pozostaje w konflikcie ze stanowiskiem rzeczywistego wierzyciela lub prowadzonym postępowaniem egzekucyjny opartym na tytule wykonawczym uzyskanym przez rzeczywistego wierzyciela. Dalej stwierdził, że organ egzekucyjny nie ma prawa do modyfikacji stanowiska wierzyciela. W odpowiedzi na skargę, Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zauważył, że inspektor pracy jest wierzycielem obowiązków określonych decyzją nakazową i uznał za chybiony zarzut konfliktu ze stanowiskiem "rzeczywistego wierzyciela" . Ponownie wskazał, że skarżący mimo, że powołuje się na zawarcie z pracownikami porozumień, to nie przedłożył dokumentów w tym zakresie ani podczas czynności kontrolnych ani na wezwanie organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. , poz. 1066) nie dała podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie było postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wobec niewykonania decyzji nakładających na skarżącą Spółkę obowiązku wypłaty wskazanym w nich pracownikom wynagrodzenia i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599– dalej "ustawa"). W myśl art. 2 § 1 pkt 11 ustawy obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy podlegają egzekucji administracyjnej. Zauważyć należy , że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznacza górne granice grzywny. Nie ulega też wątpliwości, że w niniejszej sprawie granice te nie zostały przekroczone. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że nakładając grzywnę w wysokości 1.500 zł wziął pod uwagę kwoty zobowiązań należnych pracownikom oraz fakt, że niewykonane decyzje dotyczą świadczeń ze stosunku pracy. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 ustawy). Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu podzielił argumentację zaprezentowaną przez organ I instancji i podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa pracy, ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża pracodawcę, a za niewykonywanie ciążących na nim obowiązków wszczynane jest postępowanie egzekucyjne mające na celu ich przymusowe wyegzekwowanie. Niewykonanie w pełni obowiązków wynikających z wystawionego tytułu wykonawczego daje podstawę organowi egzekucyjnemu do nakładania wielokrotnie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Podkreślił przy tym, że nałożona grzywna w celu przymuszenia mieści się w dolnych granicach ustawowych i jest adekwatna do ciążących na zobowiązanym obowiązków. W przedmiotowej sprawie pracodawca winien wykonać podstawowe obowiązki w postaci wypłaty należnego wynagrodzenia i ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Nie jest sporne, że skarżący oświadczył, iż wykonał postanowienie wynikające z wydanej decyzji, a w kilku przypadkach zawarł z pracownikami porozumienia co do zasad wypłacenia zaległości ale na potwierdzenie swych twierdzeń nie przedłożył żadnych dowodów w postaci uwierzytelnionych kopii porozumień, czy też informacji o stanie realizacji wypłat świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy pracownikom: S. B., S. K. W.A. oraz M.B. W ramach zarzutów formułowanych przez skarżącego kluczową pozycję zajmuje kwestia możliwości prowadzenia egzekucji przez organ wbrew treści swojej decyzji, przepisom prawa, ewentualnemu stanowisku wierzycieli, a także określenie obowiązków zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Najdalej idącym wnioskiem skarżącego jest to, że organ nie ma możliwości wydania zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazać należy, że nakaz wypłaty pracownikowi należnego wynagrodzenia lub innego przysługującego mu świadczenia stanowi wyjątek od reguły, iż nakazem regulowane są kwestie związane z bezpieczeństwem i higieną pracy. Stworzono w ten sposób drugą - obok postępowania przed sądem powszechnym - administracyjną drogę dochodzenia roszczeń o wynagrodzenia i inne świadczenia. Aby mógł być wydany nakaz, wynagrodzenie lub świadczenie musi być "należne", czyli prawo do niego nie budzi wątpliwości (świadczenie naliczono, lecz nie wypłacono lub prawo do niego wynika wprost z przepisów prawa). Gdy istnieją wątpliwości, inspektor pracy może skierować wystąpienie lub sprawę rozstrzygnąć może sąd pracy. Zatem twierdzenia skarżącego, że inspektorzy PIP uzurpują sobie prawo do modyfikacji stanowiska "rzeczywistego wierzyciela" są nieuzasadnione .Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U z 2017 r. poz.786) podmiot kontrolowany, do którego została skierowana decyzja, o której mowa w art. 11 pkt 1-7 oraz art. 11a, ma obowiązek informowania odpowiedniego organu Państwowej Inspekcji Pracy o jej realizacji z upływem terminów określonych w decyzji. Zauważyć należy, że art. 35 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest jednoznaczny z punktu widzenia zawartej w nim treści. Kształtuje on obowiązek podmiotu kontrolowanego, do którego została skierowana decyzja zawierająca nakazy lub zakazy, polegający na informowaniu organu Państwowej Inspekcji Pracy wydającego decyzję (tj. inspektora pracy, a w przypadku określonym w art. 11 pkt 5 - okręgowego inspektora pracy) o realizacji tej decyzji (a ściślej nakazów czy zakazów w niej zawartych). Obowiązek informacji staje się wymagalny z upływem terminów określonych w decyzji do wykonania nakazów bądź zakazów. Przepis nie wskazuje wprawdzie w jakiej formie ma zostać udzielona wymagana informacja, należy jednak uznać , że ze względów dowodowych, aby nie narazić się na zarzut niedopełnienia tego obowiązku, powinna ona zostać przekazana na piśmie(tak: Ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Komentarz: A. Jasińsińska–Cichoń, wyd. Oficyna, dostępny w Internecie; https:// sip.lex.pl/#/komentarz/ 587236937/3377). Sposób realizacji obowiązku przez zobowiązanego nie ma znaczenia dla oceny charakteru obowiązku podlegającego egzekucji. Sens tego przepisu polega na wzmocnieniu dyscypliny podmiotów poddanych kontroli i nadzorowi Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie eliminowania z ich działalności nieprawidłowości i naruszeń prawa stwierdzonych przez organy inspekcji i wskazanych przez nie jako koniecznych do usunięcia. Po części przepis ten odzwierciedla też rolę Państwowej Inspekcji Pracy jako instytucji kontroli i nadzoru, która na bieżąco monitoruje i wzmaga działania na rzecz ochrony pracy. Równocześnie trzeba zauważyć, że do wykonania decyzji podmiot kontrolowany dopingowany jest też wprost przez przepisy Kodeksu pracy. W myśl art. 207 § 2 pkt 3 k.p. pracodawca obowiązany jest do zapewnienia wykonania nakazów, wystąpień, decyzji i zarządzeń wydawanych przez organy nadzoru nad warunkami pracy. Jest to jeden z podstawowych obowiązków pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, którego niewykonanie jest wykroczeniem przeciwko prawom pracownika zagrożonym karą grzywny (art. 283 § 2 pkt 7 k.p.). Nakazem podlegającym wykonaniu jest nakaz prawomocny (od którego nie zostało wniesione odwołanie) oraz podlegający natychmiastowemu wykonaniu, którego wykonanie nie zostało wstrzymane przez okręgowego inspektora pracy w następstwie wniesionego odwołania. Wykonywanie nakazów i zakazów płynących z decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy wzmocnione jest też egzekucją administracyjną. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 11 ustawy egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy. Decyzje tych organów podlegają przymusowemu wykonaniu w trybie egzekucji obowiązków niepieniężnych. Organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji (art. 20 § 2 ustawy). Środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia, która może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (art. 121 ustawy). W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, że rozstrzygnięcie w omawianym zakresie nie odpowiada wymogom wynikającym z unormowań prawnych, a tym samym występują przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez organy inspekcji sanitarnej przeprowadzone zostało w granicach kompetencji i umocowania ustawowego. Mając na uwadze powyższe, stosownie do postanowień art. 151 p.p.s.a., należało skargę oddalić.