IV SA/Gl 871/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w W. działający z upoważnienia Starosty Powiatu [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a", art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o utracie przez T.S. z dniem 9 lutego 2011 r. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu 9 lutego 2011 r. strona nie stawiła się w wyznaczonym terminie w siedzibie organu zatrudnienia celem zapoznania się z propozycją aktywizacji zawodowej oraz potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia. W dniu 14 lutego 2011 r. do organu wpłynęło zaświadczenie lekarskie, które nie było wystawione na druku ZUS ZLA potwierdzającym niezdolność strony do pracy wraz z prośbą o usprawiedliwienie nieobecności w dniu 9 lutego 2011 r. Nadto organ pierwszej instancji wskazał, że wyczerpane zostały przesłanki przewidziane art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się T.S., która wniosła odwołanie do Wojewody [...] w K. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji jak również przedstawiła argumentację która jej zdaniem winna zmienić wydane rozstrzygnięcie. Odwołująca się podała, że w dniu 9 lutego 2011 r. nie stawiła się w siedzibie organu zatrudnienia, ponieważ w dniu tym z uwagi na silny zespół bólowy udała się do lekarza, który wystawił jej zaświadczenie lekarskie na okres od 9 lutego 2011 r. do 28 lutego 2011 r. Podkreśliła również, że w dniu 14 lutego 2011 r. zgłosiła się do organu zatrudnienia i przedłożyła uzyskane zaświadczenie, a tym samym wyczerpała ciążący na niej obowiązek poinformowania organu o usprawiedliwionej przyczynie niestawienia się w siedzibie organu zatrudnienia. Wojewoda [...] w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym przywołane zostały dokumenty złożone przez stronę do odwołania. W dalszej kolejności organ odwoławczy przywołał treść art. 33 ust. 3 i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jak również główną linię orzeczniczą prezentowaną przez sądy administracyjne. W dalszej kolejności wskazany organ podkreślił, że po myśli przywołanego powyżej przepisu bezrobotny nie zostaje pozbawiony statusu osoby bezrobotnej, jeżeli jednocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: bezrobotny powiadomi o przyczynie niestawiennictwa w ciągu 7 dni oraz przyczyna niestawiennictwa jest uzasadniona. Takie ujęcie oznacza, że nie jest wystarczające poinformowanie o jakiejkolwiek przyczynie niestawiennictwa, ale konieczne jest aby wskazana przyczyna była uzasadniona. Zdaniem organu odwoławczego odwołująca nie spełniła ustawowych warunków umożliwiających zachowanie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ pomimo powiadomienia w prawidłowym terminie o przyczynie niestawiennictwa, to jednak nie przedłożył zaświadczenia na druku ZUS ZLA potwierdzającego jej niezdolność do pracy. W końcowej części uzasadnienia organ podkreślił, że brak odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego niezdolność do pracy spowodowaną chorobą w wyznaczonym dniu zgłoszenia w organie zatrudnienia jest przesłanką uniemożliwiającą pozytywne rozpatrzenie odwołania. Bezrobotny bowiem jak osoba pozostająca w stosunku pracy winna cechować się określoną dyscypliną, co oznacza właściwe dokumentowanie zdarzeń zakłócających zdolność i gotowość do pracy. Dodatkowo podkreślono, że strona została pouczona o obowiązku przedstawienia zaświadczeń lekarskich o niezdolności do pracy na druku ZUS ZLA, a tym samym nie dochowała należytej staranności i nie przedłożyła wymaganego dokumentu. Z decyzją tą nie zgodziła się T.S., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpiła o zmianę zaskarżonej decyzji administracyjnej. W motywach skargi wskazała, że ma 56 lat i jest osobą schorowaną, legitymującą się orzeczeniem o [...] stopniu niepełnosprawności, a z pracy została zwolniona z uwagi na długotrwałą chorobę. Podkreśliła, że w dniu 9 lutego 2011 r. była u lekarza ze względu na zespół bólowy, który utrudniał jej chodzenie. W piśmie dostarczonym w dniu 14 lutego 2011 r. wykazała, iż we wskazanym dniu nie mogła stawić się w organie zatrudnienia. T.S. podniosła, że zadaniem organu administracji jest prowadzenie postępowania dowodowego w taki sposób, aby wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a mając na uwadze postanowienia art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego dowodem w sprawie może być wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Jej zdaniem organy administracji nie wzięły pod uwagę faktu, iż w prawem przewidzianym terminie to jest w dniu 14 lutego 2011 r. przedłożyła zaświadczenie lekarskie potwierdzające fakt, iż w dniu 9 lutego 2011 r. nie mogła się zgłosić do organu zatrudnienia z uwagi na zły stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przywołać należy stan prawny leżący u podstaw jej wydania. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że stan prawny mający znaczenie dla rozpatrywanej sprawy uległ zmianie z dniem 1 lutego 2011 r. Okoliczność ta nie była akcentowana przez organy zatrudnienia, jednakże mając na uwadze fakt, iż Sąd nie jest związany granicami skargi obowiązany jest odwołać się do tego zagadnienia. Stosownie do postanowień art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zgodnie natomiast z treścią art. 33 ust. 4 pkt 4 powoływanej ustawy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Z punktu widzenia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie posiada art. 80 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Z kolei w myśl ust. 2 tego unormowania bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zakładzie lecznictwa odwykowego, są obowiązani do przedstawienia zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby lub opieki nad chorym członkiem rodziny na druku określonym odrębnymi przepisami. Nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Treść przywołanego przepisu nakazuje wyjaśnić kwestię odrębnego przepisu regulującego kwestię dokumentowania niezdolności do pracy. Stosownie do postanowień § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz. U. Nr 65, poz. 741 ze zm.) zaświadczenie lekarskie wystawia lekarz, lekarz dentysta, starszy felczer lub felczer prowadzący leczenie, na okres, w którym ubezpieczony ze względu na stan zdrowia powinien powstrzymać się od pracy jednak nie dłuższy niż do dnia, w którym niezbędne jest przeprowadzenie ponownego badania stanu zdrowia ubezpieczonego. Zaświadczenie takie wystawia się na okres od dnia, w którym przeprowadzono badanie, lub od dnia bezpośrednio następującego po dniu badania przy czym zaświadczenie lekarskie może być wystawione na okres rozpoczynający się po dniu badania, nie później jednak niż czwartego dnia po dniu badania, jeżeli : bezpośrednio po dniu badania przypadają dni wolne od pracy lub badanie jest przeprowadzane w okresie wcześniej orzeczonej niezdolności do pracy. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż zgodnie z treścią § 3 ust. 2 zaświadczenie lekarskie może być wystawione na okres nie dłuższy niż 3 dni poprzedzające dzień, w którym przeprowadzono badanie, jeżeli jego wyniki wykazują, że ubezpieczony w tym okresie niewątpliwie był niezdolny do pracy. Z treści przywołanych unormowań prawnych wynika, że obowiązkiem bezrobotnego zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy i pobierającego zasiłek dla bezrobotnych jest stawiać się na wezwanie tego organu w wyznaczonych przez niego terminach. Nie dopełnienie tego obowiązku obarczone zostało określonymi konsekwencjami, które sprowadzają się do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na przewidziany okres czasu, a tym samym utratą przysługującego zasiłku dla bezrobotnych. Wprowadzenie przywołanych konsekwencji służyć ma zdyscyplinowaniu bezrobotnych i wymuszeniu na nich określonych zachowań, jednocześnie ustawodawca wprowadzając ten obowiązek przewidział, że mogą wystąpić sytuacje nieprzewidziane, uniemożliwiające bezrobotnemu jego wypełnienia. Takie podejście do omawianego zagadnienia przyczyniło się do tego, że ustawodawca wprowadził do przywołanego powyżej przepisu rozwiązanie polegające na tym, że bezrobotny, który był obowiązany stawić się w siedzibie organu zatrudnienia w określonym dniu, tego nie uczynił, może w ściśle określonym terminie czasu zgłosić organowi przyczynę i aby nie utracić posiadanego statusu osoby bezrobotnej winien jest wykazać, że spowodowane było to uzasadnioną przyczyną. Przyjęte unormowanie zakłada zatem, że podstawowym obowiązkiem bezrobotnego jest zgłaszanie się do organu zatrudnienia w wyznaczonym przez ten organ terminie. Na tym etapie można pominąć rozważania odnośnie celu niezbędności takiego zachowania bezrobotnego, ponieważ z punktu widzenia prowadzonej analizy zagadnienie to nie posiada żadnego znaczenia. Odstępstwem od przedstawionej zasady jest możliwość nie stawienia się w wyznaczonym terminie przez organ zatrudnienia. Przedmiotowe odstępstwo będzie możliwe jedynie wówczas, gdy zaistnieją określone w przepisach prawa okoliczności. W pierwszej kolejności bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie jest obowiązany, aby w terminie 7 dni od dnia, w którym miał się zgłosić do organu zatrudnienia powiadomił organ o przyczynie naruszenia ciążącego na nim obowiązku. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że ustawodawca nie przewiduje konieczności osobistego stawiennictwa w organie zatrudnienia, lecz dopuszcza możliwość wykorzystania innych instrumentów przekazania stosownej informacji, w tym również drogą telefoniczną. Przewidziany przywołanym przepisem termin 7 dni, w którym należy dopełnić ciążący na bezrobotnym obowiązek jest terminem materialno – prawnym i jako taki nie podlega przywróceniu. Obok obowiązku przekazania informacji bezrobotny zobligowany jest wskazać przyczynę niestawiennictwa. Cytowany przepis przewiduje, że ma to być "uzasadniona przyczyna". Innymi słowy ustawodawca w tym przypadku wykorzystał pojęcie niedookreślone, co oznacza, że organ administracji w procesie podejmowania decyzji zobowiązany jest do nadania temu pojęciu określonego znaczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ostateczną treść tego terminu ustalać musi organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Jednakże przyczyna taka musi poddawać się możliwości jej weryfikacji. Przede wszystkim jednak za uzasadnioną przyczynę może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, niespowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zainteresowanego w urzędzie pracy. W rachubę mogą więc wchodzić nagłe przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź itp. ( zob. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 422/09 Lex 588788). Przeprowadzona powyżej analiza musi zostać uzupełniona unormowaniami zamieszczonymi w art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z unormowania tego wynika bowiem w sposób niewątpliwy, że osoba bezrobotna i pobierająca zasiłek dla bezrobotnych obowiązana jest do przedłożenia ściśle określonego dokumentu, a mianowicie takiego, który spełnia wymogi przewidziane rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawiania zaświadczeń lekarskich, wzoru zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z treścią tego unormowania osoba bezrobotna zobligowana jest do przedstawienia zwolnienia lekarskiego o niezdolności do wykonywania pracy wystawionego na druku ZUS ZLA. Po myśli art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Dostrzec należy, że treść tego przepisu jest kategoryczna i niedopełnienie przewidzianego w nim obowiązku wywołuje określony skutek. Podkreślić należy, że w tym przypadku organ zatrudnienia działa na warunkach związania treścią przepisu prawa i nie dysponuje możliwością podejmowania rozstrzygnięcia w warunkach uznania administracyjnego, a tym samym zaistnienie sytuacji przewidzianej w normie prawnej wymusza na nim podjęcie określonego prawem rozstrzygnięcia. Przedstawiona powyżej analiza stanu normatywnego mającego zastosowanie w sprawie stanowi dobry punkt wyjścia dla oceny sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca miała wyznaczony na dzień 9 lutego 2011 r. termin stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia, jednakże w dniu tym nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku i w siedzibie organu stawiła się w dniu 14 lutego 2011 r., jak również przedłożyła zaświadczenie lekarskie przewidujące niezdolność do wykonywania zatrudnienia na okres od 9 lutego 2011 r. do 28 lutego 2011 r., jednakże zaświadczenie to nie zostało wystawione na druku ZUS ZLA, lecz na zwykłym zaświadczeniu lekarskim. W świetle przedstawionego stanu faktycznego skarżaca nie dopełniła obowiązków wynikających z unormowań prawnych, a tym samym doprowadziła do sytuacji, w której organy zatrudnienia obowiązane były podjąć rozstrzygnięcia dla niej niekorzystne. Podnoszony w skardze fakt, iż stosownie do postanowień art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego wyroku postępowania administracyjnego organy administracji uprawnione są do dopuszczenia wszystkich dowodów mogących wyjaśnić istotne okoliczności sprawy, w rozpatrywanej sprawie nie może zostać uwzględniony. Podkreślić bowiem należy, że sytuacja skarżącej jest o tyle złożona, że jest nie tylko osobą zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy ale także pobiera zasiłek dla bezrobotnych, a zatem w stosunku do niej zastosowanie posiadają nie tylko unormowania zamieszczone w art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ale także rozwiązanie przyjęte w art. 80 ust. 2 tej ustawy. W tej sytuacji osoba pobierająca zasiłek dla bezrobotnych obowiązana jest do przedłożenia ściśle określonego dokumentu potwierdzającego niezdolność do stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia. W tej sytuacji osoba taka nie może faktu tego dokumentować dowolnym dokumentem przez siebie wybranym, a niedopełnienie ciążącego na bezrobotnym obowiązku wywołuje określony skutek prawny w tym przypadku utratę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przyjdzie dostrzec, że argumentacja skarżącej byłaby zasadna w sytuacji, gdyby nie pobierała ona zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ wówczas do jej sytuacji prawnej nie miałby zastosowania art. 80 ust. 2 przedmiotowej ustawy i uprawniona byłaby do wykazania niemożności stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia przy wykorzystaniu innych dokumentów i dowodów. Podkreślić należy, że organy administracji w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć przywoływały jedynie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy i pomijały treść art. 80 ust. 2. Działanie takie uznać należy za nieprawidłowe, jednakże dostrzec należy, iż organ odwoławczy miał w polu widzenia treść art. 80 ust. 2, ponieważ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przywołał jego treść i wskazał na wynikające z niego konsekwencje. Nadto należy mieć na uwadze i to, że w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej art. 80 ust. 2 organ podejmuje decyzję w warunkach związania, a tym samym zaistnienie sytuacji przewidzianej tym przepisem wymusza treść podejmowanego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych uwag przyjdzie uznać, że dostrzeżone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym samym na uwzględnienie wniesionej skargi. Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym, które miałyby wpływ na wynik sprawy oraz nie narusza przepisów prawa materialnego to tym samym, brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. su.