IV SA/Gl 872/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Adam Mikusiński po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego kwotę [...] zł /[...] złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. R. domagał się przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu działalności w oddziałach partyzanckich w okresie od lata [...]r. do maja [...]r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r. Nr 142 poz. 950 z późn. zm.), odmówił przyznania A. R. uprawnień kombatanckich wskazując, że nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 21 ww. ustawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. Nr [...] o odmowie przyznania A. R. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający podniósł, że A. R. nie dysponuje dowodami świadczącymi o jego służbie w Armii Krajowej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ww. ustawy za uczestników ruchu oporu uznaje się żołnierzy konspiracyjnych sił zbrojnych, którzy stawali się nimi po złożeniu przysięgi, przyjęciu pseudonimu i włączeniu do odpowiedniej struktury konkretnej organizacji funkcjonującej na zasadach dyscypliny i odpowiedzialności wojskowej. We wniosku złożonym przez A. R. nie znajdują się natomiast żadne informacje o złożeniu przez niego przysięgi, otrzymaniu pseudonimu i przydziału służbowego w tego rodzaju organizacji. Organ zaznaczył, że może to wynikać z faktu, iż w chwili deklarowanego rozpoczęcia działalności konspiracyjnej wnioskodawca był [...]letnim dzieckiem i z tego względu nie mógł być przyjęty w poczet członków organizacji. Instrukcja gen. Kazimierza Sosnkowskiego z dnia 4 grudnia 1939r. dotycząca powołania do życia Związku Walki Zbrojnej (organizacji poprzedzającej Armię Krajową) określała bowiem dolną granicę wieku osób, które mogą być przyjęte do służby w AK na poziomie 17 lat. W późniejszym okresie granicę tą obniżono do 16 lat. W tym stanie faktycznym organ orzekający uznał, że skarżący nie należał do Armii Krajowej, lecz co najwyżej z nią współpracował, wypełniając drobne zadania zlecane przez członków tej organizacji. W dniu [...]r. do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynęło pismo A. R., w którym stwierdził on, że nie przysługują mu uprawnienia kombatanckie, gdyż po zakończeniu wojny ukończył [...] lat. Natomiast na pewno przysługują mu uprawnienia jako osobie represjonowanej. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]r. Nr [...] i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Rozstrzygnięcie to organ orzekający oparł na przepisie art. 154 § 1 k.p.a. i art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W motywach decyzji organ wskazał, że pismo z dnia [...] r. zostało wniesione przez A. R. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Strona nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania ani też na podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji. W związku z tym – stosownie do dyrektyw wynikających z art. 235 § 1 k.p.a. – wyżej wymienione pismo zostało zakwalifikowane jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 k.p.a. Zdaniem organu orzekającego strona nie wykazała jednak, by za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawiał interes społeczny albo też jej słuszny interes. Ponowna analiza materiału dowodowego oraz okoliczności, na które powołuje się strona we wniosku, nie uzasadniają bowiem takiej oceny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. R. zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie mu uprawnień osoby represjonowanej, skoro był za młody na uzyskanie praw kombatanckich. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1-4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002r. Nr 42 poz. 371) Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W motywach rozstrzygnięcia organ orzekający uznał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wykazała, aby w sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji własnej. Podnoszone przez A. R. okoliczności związane z faktem niesienia w różnorodnej formie pomocy partyzantom w okresie walki z okupantem nie uzasadniają przyznania mu uprawnień kombatanckich. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny [...]. Pomoc partyzantom udzielana przez [...] zainteresowanego, jakkolwiek zasługuje na społeczny szacunek, nie może być jednak uznana za pełnienie służby, mającej z założenia charakter ciągły i zorganizowany. Za działalność kombatancką nie można również uznać faktu wysiedlenia strony z rodzinnej miejscowości, gdyż tego rodzaju represje nie zostały uznane jako tytuł do uzyskania uprawnień wynikających z przepisów ustawy o kombatantach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. R. wniósł o przyznanie mu uprawnień kombatanckich lub jako osoby represjonowanej. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. Nadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o złożeniu wyżej wymienionego wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Kontrola zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, którą w zakresie swojej właściwości przeprowadza sąd administracyjny, obejmuje zarówno zachowanie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego, jak i przestrzeganie przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z uregulowań art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., sądy administracyjne badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje wydane w toku postępowania administracyjnego nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy rozstrzygnięcia dotknięte są takimi wadami, podlegają uchyleniu. Zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę, czy zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Skarga w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie albowiem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa przyznania A. R. uprawnień kombatanckich została rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. Wniosek skarżącego z dnia [...]r. złożony do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych trafnie został zakwalifikowany przez organ orzekający jako żądanie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. Taka też podstawa prawna została powołana w decyzji z dnia [...] r., utrzymanej następnie w mocy decyzją z dnia [...] r., zaskarżoną przez A. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 154 § 1 k.p.a. daje podstawę do wzruszenia decyzji, która cechuje się tym, że jest ostateczna, a żadna ze stron nie nabyła z niej prawa, zaś za wzruszeniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes samej strony. Z uregulowania tego wynika, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie ma więc znaczenia dla dokonywania zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też wydana została z naruszeniem prawa. W doktrynie, a także orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (por. B. Adamiak, K. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, s. 681 i nast., wyrok NSA z dnia 27.08.1999r. sygn. akt I SA 1999/98 nie publ.). Przesłanką uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w wyżej wymienionym trybie możliwe jest, gdy wymaga tego interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie czy w konkretnej sprawie wzruszenie decyzji ostatecznej podyktowane jest względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej. W przeciwnym bowiem wypadku postępowanie w trybie art. 154 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla "zwykłego" postępowania i byłoby w istocie niedopuszczalnym rozpoznaniem sprawy w trzeciej instancji, zaś taka sytuacja musiałaby być zakwalifikowana jako rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że organ orzekający nie dostrzegł wyżej przedstawionego aspektu sprawy i ocenił wniosek skarżącego wyłącznie przez pryzmat materialnoprawnej podstawy przyznania mu uprawnień kombatanckich. Organ zaniechał więc ustalenia przesłanek wynikających z treści przepisu art. 154 § 1 k.p.a. przesłanek do uchylenia bądź zmiany kwestionowanej przez stronę decyzji Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji całkowicie bowiem pomija przesłanki orzekania na podstawie art. 154 k.p.a., nosząc cechy właściwe dla decyzji wydawanych w postępowaniu odwoławczym. Świadczy o tym zarówno sentencja, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z których wynika, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiono stronie przyznania uprawnień kombatanckich. Tymczasem przedmiotem wyżej wymienionego rozstrzygnięcia była odmowa uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. Nr [...] i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...]r. Nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Nawet jeżeli sformułowania użyte przez organ w zaskarżonej decyzji stanowiły jedynie skrót myślowy, to praktykę taką uznać należy z całą stanowczością za nieprawidłową. Argumentacja organu orzekającego przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest właściwa. Poza zacytowaniem treści przepisu art. 16 § 1 k.p.a. i art. 154 k.p.a. organ orzekający w ogóle nie rozważył czy w sprawie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ze względów uzasadnionych interesem społecznym lub słusznym interesem skarżącego. Zdaniem organu okoliczności, na które powołała się strona nie uzasadniają przyznania jej uprawnień kombatanckich, nie stanowią one również represji w rozumieniu ustawy o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Nadto organ ten jeszcze raz przytoczył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r., akcentując że pomoc udzielana partyzantom przez [...]letniego skarżącego nie może być uznana za pełnienie służby w oddziałach partyzanckich, zaś fakt jego wysiedlenia z rodzinnej miejscowości nie może stanowić tytułu do uzyskania uprawnień kombatanckich. W motywach uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ orzekający stwierdził również, że we wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała, aby zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji własnej. W tym miejscu podkreślić należy, że kwestia ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji stanowi przedmiot rozważań w innym postępowaniu zmierzającym do wzruszenia decyzji ostatecznej, a mianowicie postępowaniu zmierzającym do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Natomiast, jak już wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. jest ocena czy za wzruszeniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, właśnie takiej analizy organ orzekający nie przeprowadził. Zwrócić trzeba przy tym uwagę, że organ administracji stosuje art. 154 k.p.a. według swego swobodnego uznania, co wynika z użycia zwrotu "może". Pozostawienie rozstrzygnięcia uznaniu organu nie oznacza jednak, że może być ono dowolne. Kontrola legalności decyzji odmawiającej zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w tym trybie dokonywana przez Sąd polega na badaniu, czy dokonana przez organ ocena i przyjęte rozstrzygnięcie wynikają z racjonalnych, logicznych motywów oraz czy uzasadnienie takiej decyzji dotyczy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nie narusza zasady, którą statuuje art. 7 k.p.a. Sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem decyzji wydanych w trybie art. 154 k.p.a. ma obowiązek badania, czy organ orzekający nie przekroczył granic uznania wyznaczonych przesłankami określonymi w tym przepisie, to jest interesem społecznym lub słusznym interesem strony, tym bardziej więc obowiązany jest wnikać, czy w świetle tych przesłanek sprawa była w ogóle rozpoznawana. Tymczasem organ orzekający rozpoznają sprawę w trybie art. 154 k.p.a. ograniczył się wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji z dnia [...]r. Nr [...] i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie przyznania A. R. uprawnień kombatanckich. Zaniechał natomiast rozpoznania sprawy w świetle koniecznych przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji, określonych w przepisie art. 154 § 1 k.p.a., co stanowi naruszenie prawa. Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający weźmie pod uwagę powyższe wskazania. Ponieważ zaskarżona decyzja została uchylona, a wyrok Sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.s.a.