IV SA/Gl 873/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej oddala skargę. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] przyznał E. T. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka M. R. przebywającej w rodzinie zastępczej niezawodowej od dnia 01 kwietnia 2012 r. do dnia 22 sierpnia 2012 r. w kwocie 1000 zł miesięcznie, przy czym za okres od dnia 01 sierpnia 2012 r. do dnia 22 sierpnia 2012 r. w kwocie 709,68 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] dziecko M. R. zostało umieszczone w pieczy zastępczej strony. Dziecko nie uzyskuje dochodu w rozumieniu art. 80 ust. 3 ustawy, dziecko nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności . Mając powyższe na względzie postanowiono przyznać świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej zawodowej od dnia 01 kwietnia 2012 r. do pełnoletniości dziecka w kwocie 1000 zł miesięcznie. Od decyzji tej odwołanie wniosła strona, która wyraziła swoje niezadowolenie z wydanej decyzji organu pierwszej instancji. Strona zawnioskowała o zmianę w części zaskarżonej decyzji i przyznanie - poza świadczeniami określonymi w zaskarżonej decyzji - dodatkowo świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka M. R. w rodzinie zastępczej za okres od dnia 01 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. w kwocie 1000 zł miesięcznie pomniejszonej o wypłacone dotąd świadczenia w kwocie po 658,80 zł miesięcznie na podstawie decyzji z dnia [...] tj. po 341,20 zł miesięcznie. Decyzją nr [...] z dnia [...] wydana m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło uchylić pkt 1 zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzec: przyznać świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka M. R. przebywającego w rodzinie zastępczej niezawodowej od dnia 01 stycznia 2012 r. do dnia 22 sierpnia 2012 r. w kwocie 1000 zł miesięcznie, do wypłaty w okresie od 01 stycznia do 31 marca 2012 r. - 341,20 zł. miesięcznie, od 01 kwietnia do 31 lipca 2012 r. - 1000 zł. miesięcznie, od 01 do 22 sierpnia 2012 r. - 709,68 zł., w pozostałym zakresie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 05 marca 2012 r. strona została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego od dnia 01 kwietnia 2012 r. w sprawie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka M. R. umieszczonej w rodzinie zastępczej E.T.. W dniu 09 marca 2012 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek E. T. o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka M. R. umieszczonej w jej rodzinie zastępczej. Strona oświadczyła, iż dziecko M. R. jest jej siostrzenicą. Następnie organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 226 ust. 4-9 , art. 80 ust. 1 i 2 , art. 81 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ odwoławczy wskazał, że z naprowadzonych przepisów wynika, że decyzje w sprawie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zgodnie z art. 251 weszła w życie z dniem 01 stycznia 2012 r., z wyjątkiem art. 77 ust. 1, który wchodzi w życie z dniem 01 stycznia 2015 r., i art. 241, który wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, iż E. T. nie złożyła do 31 stycznia 2012 r. wniosku, iż oczekuje przyznania pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w jej rodzinie zastępczej na dotychczas obowiązujących zasadach, a tym samym zgodnie z art. 226 ust. 8 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej w przypadku niezłożenia wniosku w terminie do 31 stycznia 2012 r. do spraw o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Stąd też w niniejszej sprawie stronie przysługuje prawo do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego dziecka na podstawie ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z art. 251 w/w ustawy weszła ona w życie z dniem 01 stycznia 2012 r. i dlatego też przedmiotowa pomoc przysługuje stronie na nowych zasadach od 01 stycznia 2012 r.. Zdaniem organu odwoławczego każda rodzina zastępcza od 01 stycznia 2012 r. otrzyma pomoc na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego dziecka w takiej samej wysokości, niezależnie od daty ustanowienia danej rodziny zastępczej. Tym samym zostanie zrealizowana zasada równego traktowana przez władze publiczne wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skład orzekający Kolegium przyjmując powyższe stanowisko wskazał, iż uwzględnia zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. Kolegium stwierdziło, iż dotychczasowa decyzja przyznająca stronie pomoc pieniężną dla rodziny zastępczej z dnia [...] nie została przez organ pierwszej instancji uchylona przed datą 31 marca 2012 r., tym samym decyzja ta zgodnie z art. 226 ust. 4 ustawy zachowała moc do dnia 31 marca 2012 r., w związku z czym przyznana stronie pomoc w okresie od 01 stycznia 2012 r. do 31 marca 2012 r. musi zostać pomniejszona o pomoc już zrealizowaną na podstawie decyzji z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Prokuratury Rejonowej w M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i oddalenia odwołania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jej wydanie bez podstawy prawnej oraz przepisów ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w tym w szczególności przepisu art. 226 ust. 4 ustawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja organu II instancji w sposób rażący narusza porządek prawny w Rzeczypospolitej Polskiej i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach w tym w szczególności w przepisach ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W pierwszej kolejności wskazał, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia ani też nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Skarżący wskazał, iż zgodnie z pierwotnym brzmieniem przepisu art. 226 ust. 5 " wysokość otrzymywanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, przysługujących na podstawie umów lub decyzji, o których mowa w ust. 2 i 4, wynagrodzeń, dodatków oraz świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, nie może być niższa od wynagrodzenia, dodatków i świadczeń otrzymywanych dotychczas i od kwot wynagrodzenia, dodatków i świadczeń określonych w niniejszej ustawie" Nowelizacja ustawy dokonana ustawą z dnia 15 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przepis art. 226 ust. 5 otrzymał brzmienie: "sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają, z zastrzeżeniem ust. 9, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia." Podkreślił, że dodane zostały również ust. 6-9 w brzmieniu: "6. Wniosek, o którym mowa w ust. 5, składa się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. 7. Starosta, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zobowiązany jest do poinformowania rodziny zastępczej oraz osoby prowadzącej placówkę opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5. 8. W przypadku niezłożenia wniosku w terminie, o którym mowa w ust. 6, do spraw, o których mowa w ust. 5, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. 9.W przypadku gdy do spraw, o których mowa w ust. 5, stosuje się przepisy dotychczasowe, ukończenie przez dziecko, po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, 7. roku życia nie powoduje zmniejszenia wysokości świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej." Zdaniem skarżącego, żaden z w/w przepisów nie daje podstaw do uznania, że po 01 kwietnia 2012 r. należy wypłacać świadczenia z wyrównaniem od 01 stycznia 2012 r., a wręcz przeciwnie, z treści w/w przepisów wyprowadzi można interpretację całkowicie odmienną. Pierwotne brzmienie przepisu art. 226 ust. 5 stanowiło zabezpieczenie rodzin zastępczych przed pogorszeniem ich sytuacji finansowej w wyniku zmiany przepisów. Ustawodawca dokonał w tym celu najprostszego zabiegu legislacyjnego, przyjmując, że wynagrodzenia i świadczenia otrzymywane na podstawie nowych przepisów nie mogą by niższe niż dotychczas otrzymywane. Zdaniem skarżącego, mieliśmy do czynienia, z nie wprost wyrażoną zasadą, stosowania w nowym stanie prawnych poprzednio obowiązujących przepisów. W opinii skarżącego, nowelizacja ustawy zmieniła w sposób istotny podejście ustawodawcy do tego problemu. Nie mamy obecnie do czynienia z sytuacją gdy rodzina otrzymuje świadczenia automatycznie w wysokości korzystniejszej dla siebie ale przyznano rodzinie prawo wyboru - rodzina ma prawo wybrać, czy chce aby w stosunku do niej wynagrodzenia i świadczenia obliczane były według zasad dotychczasowych, czy według zasad wprowadzonych ustawą, a zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby rodzina wybrała sposób naliczenia wynagrodzenia i świadczeń w sposób dowolny, także wybierając wynagrodzenie i świadczenia o niższej wysokości, ale np. z innych przyczyn korzystniejsze dla rodziny. W opinii skarżącego, nie można zatem mówić o swego rodzaju automatyzmie prawa, który "narzuca" niejako stosowanie przepisów obowiązujących lub dotychczasowych. Następnie skarżący przywołał treść przepisów art. 226 ust. 2 i 4 omawianej ustawy, po czym wskazał, że żaden z tych przepisów nie wspomina o jakichkolwiek wyrównaniach. Przeciwnie, interpretacja tych przepisów jest jednoznaczna - umowy i decyzje zawarte i wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują ważność przez okres 3 miesięcy. W opinii skarżącego, oczywistym jest, że przez ten okres przewidziane w umowach i decyzjach warunki finansowe nie ulegają zmianie, nie ma bowiem żadnej przesłanki, aby przyjąć tezę odmienną. Aby stanowisko przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło być uznane za uzasadnione umowa zawarta po 01 kwietnia 2012 r. musiałaby przewidywać wyrównanie za okres sprzed jej obowiązywania. Podobnie z decyzją, która musiałaby przewidywać wyrównanie za okres sprzed jej wydania. O ile teoretycznie można sobie wyobrazić pierwszą z tych sytuacji, zgodnie z zasadą swobody umów, o tyle wydanie decyzji ustalającej wysokość świadczenia w okresie poprzedzającym jej wydanie bez jednoznacznej podstawy prawnej takiego działania budzi już szereg wątpliwości co do legalności takiego działania. W opinii skarżącego dokonywanie przez organ II instancji na potrzeby prowadzonego postępowania jakiejkolwiek wykładni, czy też interpretacji przepisów ustawy nie znajduje żadnego uzasadnienia, jako że obowiązujące przepisy w tym zakresie są jednoznaczne, kompletne i nie zawierają luki prawnej a zatem nie wymagają wykładni. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja spowodowała, że w odniesieniu do świadczenia otrzymywanego w okresie od 01 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. powstał niedopuszczalny prawem dualizm, jedno i to samo świadczenie jest bowiem regulowane dwoma decyzjami - poprzednio obowiązującą decyzją i decyzją, która w następstwie wniesionego odwołania została zmieniona zaskarżoną decyzją. Obie te decyzje, zarówno poprzednia, która wygasła z mocy prawa po upływie 3 miesięcy obowiązywania ustawy, jak i obecnie obowiązująca - w brzmieniu nadanym jej przez zaskarżoną decyzję - regulowały świadczenie otrzymywane w pierwszym kwartale 2012 r., przy czym jest to cały czas to samo świadczenie. Tego rodzaju dualizm uznać należy za niedopuszczalny i powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego - także w sytuacji, gdy jedna z tych decyzji już wygasła. Zaskarżona decyzja spowodowała zatem naruszenie przepisu art. 226 ust. 4 ustawy, który przewidywał, że decyzje zachowują ważność "do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy", trudno bowiem znaleźć jest uzasadnienie prawne dla wydania drugiej, późniejszej decyzji dotyczącej okresu pierwszych 3 miesięcy. Skarżący nadto zauważył, że tego rodzaju wyrównania, nie mające jednoznacznego i bezspornego oparcia w przepisach prawa stanowiłoby naruszenie art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Skoro bowiem obowiązujące przepisy prawa w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości określają sposób obliczania wynagrodzeń i świadczeń dla rodzin zastępczych, nie dając tu żadnej swobody decyzyjnej i uznaniowej, wypłacenie kwot nie wynikających wprost z ustawy (a nawet można tu rzec, że pozostających w sprzeczności z ustawą) mogłoby nastąpić jedynie z naruszeniem zasady celowości wydatków publicznych i w swej istocie stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Reasumując, zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jako wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa narusza porządek prawny obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymało dotychczasową argumentację. Ustosunkowując się do zarzutów Prokuratora Rejonowego w M. Kolegium nie podzieliło stanowiska, iż decyzja została wydana " bez podstawy prawnej" oraz z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wskazało, że doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się, iż podstawą prawną decyzji może być jedynie norma materialnego prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się pewną typologię decyzji wydanych " bez podstawy prawnej", m.in. należą do nich: decyzje wykraczające poza sferę stosunków administracyjno-prawnych; wydane na podstawie przepisów prawnych pozaustawowych; wydane w sprawach, w których stan prawny jest kształtowany z mocy samego prawa, co wyklucza możliwość działania administracji w formie decyzji; czy wydane na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją, a więc wydanie na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowanie w danej sprawie ( B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993 r. PWN s. 228). Organ odwoławczy podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie Kolegium wskazało w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis prawa formalnego jak również materialno-prawną podstawę w uzasadnieniu decyzji. Skład orzekający Kolegium dokonał jednak odmiennej niż organ I instancji wykładni przepisów art. 226 cytowanej ustawy. Prawo jest faktem interpretacyjnym. W praktyce jednym z najistotniejszych problemów jest ustalenie wzajemnych relacji między wykładnią językową, systemową i celowościową. Ta triada jest traktowana jako zasadniczy korpus interpretacji. Według stanowiska składu orzekającego Kolegium wykładnia językowa art. 226 cytowanej ustawy prowadziłaby do budzących wątpliwości efektów, stąd wystąpiła konieczność sięgnięcia do pozajęzykowej wykładni. W orzecznictwie sądów administracyjnych można wskazać liczne przypadki, w których sąd mimo uznania, że interpretowany tekst jest jednoznaczny, nie decydował się na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o jednoznaczne językowe znaczenie. Dokonana przez Kolegium analiza prawna art. 226 cytowanej ustawy nie stanowi przekroczenia granic prawa, czy poprawiania ustawodawcy, ale świadomie sięgnięto do wykładni celowościowej ( intencji ustawodawcy zawartej w preambule ustawy ) oraz wykładni systemowej. Konkludując Kolegium stwierdziło, iż literalna wykładnia przepisu art. 226 ww. ustawy byłaby krzywdząca i naruszałaby przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść przepisu art. 226 cytowanej ustawy wymaga uwzględnienia wartości konstytucyjnych. Każda rodzina zastępcza od 01 stycznia 2012 r. powinna otrzymać pomoc na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego dziecka w takiej samej wysokości, niezależnie od daty ustanowienia danej rodziny zastępczej. Tym samym zostanie zrealizowana zasada równego traktowana przez władze publiczne wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjmując powyższe stanowisko uwzględniono zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. Kolegium stwierdziło, iż dotychczasowa decyzja przyznająca stronie pomoc pieniężną dla rodziny zastępczej z dnia [...] nie została przez organ pierwszej instancji uchylona przed datą 31 marca 2012 r., tym samym decyzja ta zgodnie z art. 226 ust. 4 cytowanej ustawy zachowała moc do dnia 31 marca 2012 r.. W związku z czym przyznana stronie pomoc w okresie od 01 stycznia do 31 marca 2012 r. musi zostać pomniejszona o pomoc już zrealizowaną na podstawie decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja Kolegium zapadła w wyniku rozpatrzenia odwołania strony od decyzji wydanej przez organ I instancji jedynie zastępuje decyzję organu I instancji, przy czym poprzednio obowiązująca decyzja jak wspomniano wygasła z mocy prawa. Trudno zatem mówić, iż świadczenie jest uregulowane dwoma decyzjami administracyjnymi. Ponadto Kolegium zauważyło, iż organ I instancji miał prawną możliwość uchylenia decyzji z dnia [...], ale tego nie uczynił przed dniem 31 marca 2012 r. (w innych Powiatowych Centrach Pomocy Rodzinie na terenie Województwa [...] z takiej możliwości skorzystano). Kolegium nadmieniło, że ustawa z dnia 09 marca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i została ogłoszona w dniu 21 lipca 2012 r. i weszła w życie z dniem 01 stycznia 2012 r., tym samym organy administracji publicznej kierującej się dobrem dzieci i rodzin mogły przyznać tę pomoc na nowych zasadach od 01 stycznia 2012 r., a zatem celem ustawodawcy zapewne nie było różnicowanie pod względem finansowym rodzin zastępczych będących w tej samej sytuacji prawnej. W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2013 r. uczestniczka E. T. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że w pełni podziela argumentację organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje z urzędu nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie spór między organem odwoławczym, a stroną skarżącą sprowadza się do kwestii zastosowanej wykładni przepisu art. 226 ust. 1 – 9 ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 135) w zw. z art. 80 ust. 1 tej ustawy w kwestii, czy świadczenia w wysokości określonej w omawianej ustawie przysługują beneficjantom tej ustawy od daty wejścia tej ustawy w życie, czy też od daty 01 kwietnia 2012 r.. Przepis ten stanowi w kolejnych ustępach: 1. Z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy działające na podstawie dotychczasowych przepisów: 1) spokrewnione z dzieckiem rodziny zastępcze: a) tworzone przez wstępnych lub rodzeństwo, stają się rodzinami zastępczymi spokrewnionymi, w rozumieniu niniejszej ustawy, b) tworzone przez osoby inne niż wymienione w lit. a, stają się rodzinami zastępczymi niezawodowymi, w rozumieniu niniejszej ustawy; 2) niespokrewnione z dzieckiem rodziny zastępcze, stają się rodzinami zastępczymi niezawodowymi, w rozumieniu niniejszej ustawy; 3) zawodowe niespokrewnione z dzieckiem specjalistyczne rodziny zastępcze stają się rodzinami zastępczymi zawodowymi specjalistycznymi, w rozumieniu niniejszej ustawy; 4) zawodowe niespokrewnione z dzieckiem rodziny zastępcze o charakterze pogotowia rodzinnego stają się rodzinami zastępczymi zawodowymi pełniącymi funkcję pogotowia rodzinnego, w rozumieniu niniejszej ustawy. 2. Umowy o pełnienie funkcji zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej lub zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej o charakterze pogotowia rodzinnego, zawarte na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia lub rozwiązania lub do czasu zawarcia umowy na podstawie przepisów niniejszej ustawy, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. 3. Przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 2, starosta na wniosek rodziny zastępczej zawiera umowę, o której mowa w art. 54. 4. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie: 1) pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, 2) opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej dziecka lub osoby pełnoletniej, przebywającej w rodzinie zastępczej do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletności, ponoszonej przez rodziców, 3) opłaty za pobyt w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej dziecka lub osoby pełnoletniej, przebywającej w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletności, ponoszonej przez rodziców - zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. 5. Sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają, z zastrzeżeniem ust. 9, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia. 6. Wniosek, o którym mowa w ust. 5, składa się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. 7. Starosta, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zobowiązany jest do poinformowania rodziny zastępczej oraz osoby prowadzącej placówkę opiekuńczo-wychowawczą typu rodzinnego o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5. 8. W przypadku niezłożenia wniosku w terminie, o którym mowa w ust. 6, do spraw, o których mowa w ust. 5, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. 9. W przypadku gdy do spraw, o których mowa w ust. 5, stosuje się przepisy dotychczasowe, ukończenie przez dziecko, po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, 7. roku życia nie powoduje zmniejszenia wysokości świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej. Przepis ów reguluje sytuację dotychczasowych spokrewnionych z dzieckiem rodzin zastępczych, niespokrewnionych z dzieckiem rodzin zastępczych oraz zawodowych niespokrewnionych z dzieckiem specjalistyczne rodziny zastępcze i zawodowych niespokrewnionych z dzieckiem rodzin zastępczych o charakterze pogotowia rodzinnego (ust. 1 cyt. przepisu). Z załączonej do akt administracyjnych informacji (k.10 akt administracyjnych) wynika wprost, że w przedmiotowej sprawienie mamy do czynienia z spokrewnioną z dzieckiem rodziną zastępczą, a zatem trafnie odniesiono zapisy wyżej cyt. przepisu prawa do przedmiotowego stanu faktycznego. Wstępnie wskazać należy, że wykładnia prawa polega na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź wyznaczeniu ich zakresu. Inaczej rzecz ujmując, przez wykładnię rozumie się określone czynności podjęte w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Z metod wykładni należy wskazać na: - wykładnię językową polegającą na ustaleniu znaczenia i zakresu wyrażeń tekstu prawnego ze względu na język, w którym zostały sformułowane, wykładnię celowościową wskazującą, ze przepis ustawy musi być tłumaczony tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu ustawy, wykładnię funkcjonalną wskazująca, że interpretując przepis prawny należy uwzględniać jego funkcję. Przy tym należy mieć na uwadze dyrektywy interpretacyjne wykładni funkcjonalnej, a mianowicie, iż przy interpretacji należy brać pod uwagę normy moralne, zasady sprawiedliwości, słuszności, konsekwencje społeczne i ekonomiczne i wybrać taką interpretację która będzie najkorzystniejsza; interpretując przepisy należy brać pod uwagę cel regulacji prawnej (ratio legis), wykładnię systemową - założenie, że przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. Należy tu wskazać na dyrektywy interpretacyjne wykładni systemowej, a mianowicie, że wszystkie normy powinny być interpretowane w sposób zgodny z zasadami prawa, interpretując normy należy mieć na względzie przed wszystkim zasady konstytucji oraz, iż nie należy interpretować przepisów tak aby były one sprzeczne z innymi przepisami. Pogląd zaprezentowany w skardze przez stronę skarżącą zasadza się na dokonaniu jedynie wykładni językowej przepisu art.226 omawianej ustawy. W opinii skarżącego organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia ani też nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Jego zdaniem art. 226 omawianej ustawy nie daje podstaw do uznania, że po 01 kwietnia 2012 r. należy wypłacać świadczenia z wyrównaniem od 01 stycznia 2012 r., a wręcz przeciwnie, z treści w/w przepisu wyprowadzić można interpretację całkowicie odmienną. Nadto - zdaniem skarżącego - zaskarżona decyzja spowodowała, że w odniesieniu do świadczenia otrzymywanego w okresie od 01 stycznia 2012 r. do dnia 31 marca 2012 r. powstał niedopuszczalny prawem dualizm, jedno i to samo świadczenie jest bowiem regulowane dwoma decyzjami - poprzednio obowiązującą decyzją i decyzją, która w następstwie wniesionego odwołania została zmieniona zaskarżoną decyzją, a obie te decyzje, zarówno poprzednia, która wygasła z mocy prawa po upływie 3 miesięcy obowiązywania ustawy, jak i obecnie obowiązująca - w brzmieniu nadanym jej przez zaskarżoną decyzję - regulowały świadczenie otrzymywane w pierwszym kwartale 2012 r., przy czym jest to cały czas to samo świadczenie. Prokurator swoje, a wyżej wymienione wnioski wywiódł jedynie z analizy treści jednego przepisu omawianej ustawy – art. 226. W tym miejscu godzi się wskazać na zapis art. 234 tej ustawy określający sytuację innej kategorii rodzin zastępczych, a mianowicie "zawodowych niespokrewnionych z dzieckiem wielodzietnych rodzin zastępczych" (co do których co do zasady stosuje się przepisy uprzednio obowiązujące). W ust. 4 tego przepisu ustawy prawodawca jasno i jednoznacznie wskazał, że wysokość otrzymywanego przez tego rodzaju rodzinę zastępczą wynagrodzenia, dodatków oraz świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania nie może być niższa od kwot wynagrodzenia, dodatków i świadczeń, określonych w ustawie z dnia 09 czerwca 2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy dla rodziny zastępczej zawodowej. Z powyższego zapisu ustawowego wprost i oczywiście wynika zatem, że tego rodzaju rodzina zastępcza jest uprawniona do otrzymywania wymienionych w tym przepisie należności w kwotach nie niższych niż to określa ustawa o wpieraniu rodziny i systemie pieczy dla rodziny zastępczej zawodowej i to od dnia wejścia w życie ustawy tj. od dnia 01 stycznia 2012 r.. Innymi słowy, zapis ten wskazuje na okoliczność, że ta kategoria rodziny zastępczej pomimo tego, że pozostaje z mocy woli ustawodawcy pod rządami uprzednio obowiązujących przepisów, od dnia 01 stycznia 2012 r. nie może otrzymywać świadczeń w niższej wysokości niż przewidziane w ustawie z dnia 09 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy. Odnosząc powyższe do poglądu prezentowanego przez stronę skarżącą, należałoby dojść do wniosku, że przedmiotowa rodzina zastępcza również z woli ustawodawcy pozostająca do dnia 31 marca 2012 r. pod poprzednim reżimem prawnym, byłaby traktowana inaczej, a mianowicie świadczenia w wysokości przewidzianej w obecnie obowiązującej ustawie miałyby jej przysługiwać dopiero od dnia 01 kwietnia 2012 r.. Sąd podziela zaprezentowany przez organ odwoławczy pogląd, że wykładnia językowa art. 226 cytowanej ustawy prowadziłaby do budzących wątpliwości efektów, stąd wystąpiła konieczność sięgnięcia do pozajęzykowej wykładni. W opinii Sądu dokonana przez Kolegium analiza prawna art. 226 cytowanej ustawy nie stanowi przekroczenia granic prawa, czy poprawiania ustawodawcy, ale świadomie sięgnięto do wykładni celowościowej (intencji ustawodawcy zawartej w preambule ustawy ), wykładni funkcjonalnej oraz wykładni systemowej. Podzielić należy pogląd, że literalna wykładnia przepisu art. 226 ustawy byłaby krzywdząca i naruszałaby przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść przepisu art. 226 cytowanej ustawy wymaga uwzględnienia wartości konstytucyjnych. Każda rodzina zastępcza od 01 stycznia 2012 r. powinna otrzymać pomoc na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego dziecka w takiej samej wysokości, niezależnie od daty ustanowienia i kategorii danej rodziny zastępczej. Tym samym zostanie zrealizowana zasada równego traktowana przez władze publiczne wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjmując powyższe stanowisko Kolegium uwzględniło zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. W przeciwnym przypadku – jak to już wyżej wykazano – należałoby dojść do wniosku, ze ustawodawca niejako premiuje jedną z kategorii rodzin zastępczych, pozwalając na zwiększenie świadczeń tego typu rodzin od dnia 01 stycznia 2012 r. (art. 234 ust. 4 ustawy), a niejako "karze" inne kategorie rodzin zastępczych określone w art. 226 ustawy, któremu to wnioskowi przeczy wprost już choćby tyko treść preambuły omawianej ustawy. Stąd też brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów, by przyjąć, że przedmiotowa rodzina zastępcza, która świadomie wybrała, że obecnie będzie pozostawała pod reżimem prawnym obecnie obowiązującej ustawy nie mogła w pełni korzystać z świadczeń przewidzianych w zapisach tej ustawy, obowiązującej od dnia 01 stycznia 2012 r.. Dotychczasowa decyzja przyznająca stronie skarżącej pomoc pieniężną dla rodziny zastępczej z dnia [...] nie została przez organ pierwszej instancji uchylona przed datą 31 marca 2012 r., tym samym decyzja ta zgodnie z art. 226 ust. 4 cytowanej ustawy zachowała moc do dnia 31 marca 2012 r.. Nie sposób zatem twierdzić, iż obecnie przedmiotowe świadczenie jest uregulowane dwoma decyzjami administracyjnymi. Stąd też w opinii Sądu dokonując wykładni art. 226 ustawy z dnia 09 czerwca 2011 r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej, przed jego wykładnią językową. Dlatego w aktualnym stanie prawnym organy winny stosować prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu. Na zakończenie godzi się wskazać, że nie sposób podzielić poglądu strony skarżącej, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, albowiem w uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób konkretny wskazano przepisy prawa na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Mając powyżej naprowadzone wywody na uwadze pomimo subiektywnych odczuć strony skarżącej Sąd Administracyjny uznał , że organ odwoławczy nie miał podstaw do zmiany lub uchylenia orzeczenia I instancji . W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.