IV SA/Gl 876/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 10 maja 2010 r. B.F. wystąpiła o przyznanie płatności na 2010 r., w którym zadeklarowała do płatności ONW trzy działki rolne oznaczone symbolem [...] zlokalizowane w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] obręb: J., gmina: Ż., powiat: [...], woj. [...]. W ramach wniosku zgłoszona została powierzchnia 1,02 ha użytków rolnych należących do strefy ONW typu "Obszary ze specyficznymi utrudnieniami". Wraz z wnioskiem złożyła dwa załączniki graficzne ze szkicem działek rolnych oraz wyjaśnienia dotyczące zadeklarowanych działek rolnych. Decyzją z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał skarżącej płatności z tytułu ONW na łączną kwotę 269,28 zł, do powierzchni deklarowanej, tj. 1,02 ha. W uzasadnieniu podał, że powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami wynosi 1,00 ha (z działki rolnej D z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,36 ha wykluczono 0,02 ha), jednak świadczenie to przysługuje, gdyż różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym w wyniku kontroli mieści się w dopuszczalnych granicach błędu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], stwierdził nieważność w/w. decyzji, gdyż przyznanie płatności nastąpiło bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na działkach deklarowanych do płatności. Po ponownym rozpoznaniu wniosku o płatności na 2010 r., w trakcie kontroli administracyjnej, z wykorzystaniem danych powierzchni referencyjnej PEG (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza) dla działek rolnych D, E, F leżących na działce ewidencyjnej nr $, dokonano wykluczenia części powierzchni, w następstwie czego zmniejszeniu uległa powierzchnia pozytywnie kwalifikowana do płatności ONW w stosunku do powierzchni deklarowanej przez skarżącą w ten sposób, że: dla działki rolnej D o deklarowanej powierzchni użytków rolnych 0,36 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,06 ha, dla działki rolnej E o deklarowanej powierzchni użytków rolnych 0,12 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,02 ha, dla działki rolnej F o deklarowanej powierzchni użytków rolnych 0,54 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,15 ha. Na skutek wykluczenia części działek rolnych D, E, F powierzchnia stwierdzona w zakresie płatności ONW wynosiła 0,79 ha. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił przyznania stronie płatności ONW na rok 2010 ze względu na niespełnienie warunku posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, wynikającego z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem ONW). W odwołaniu od powyższej decyzji B.F. podała, że zgłoszona powierzchnia gruntów faktycznie użytkowanych rolniczo na działce nr [...] w J. wynosi łącznie 1,02 ha dla działek rolnych D, E, F. Zauważyła też, że ponieważ nie przeprowadzono rzetelnych pomiarów powierzchni gruntów rolnych na działce nr [...] w J., nieznany jest typ, przeznaczenie, użytkowanie lub status dodatkowo wykluczonej z płatności ONW powierzchni 0, 23 ha gruntu. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C.decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że strona we wniosku zgłosiła powierzchnię 1,02 ha, jednak wyniki kontroli na miejscu nie potwierdziły tej deklaracji. Wykluczono powierzchnię 0,23 ha zadeklarowaną do płatności ONW na rok 2010, która nie znalazła potwierdzenia na gruncie, gdyż większa cześć działki to siedlisko i zadrzewienia. Nadto podkreślono, że co prawda kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 23 marca 2012 r. w innej sprawie potwierdziła powierzchnię 0,84 ha, a nie jak ustalił organ pierwszej instancji 0,79 ha, to jednak powierzchnia ta nadal nie spełniała wymaganego minimum 1 ha. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B.F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i powołanie niezależnej od Agencji komisji złożonej na przykład z przedstawicieli geodezji, Izby Rolniczej, Ośrodka Doradztwa Rolniczego itp., która mogłaby bezstronnie ocenić powierzchnię, stan utrzymania, wykorzystani i stosowania dobrej praktyki rolniczej oraz zasady wzajemnej zgodności. Podtrzymując deklarację, co do powierzchni oraz sposobu użytkowania gruntów rolnych na działce nr $, zaznaczyła, że złożyła w 2011 r. wniosek o przeprowadzenie kontroli na miejscu, mającej na celu dokonanie szczegółowych pomiarów na gruncie. Zarzuciła, że niedoręczenie raportu z przeprowadzonej 28 marca 2012 r. kontroli uniemożliwiło zapoznanie się jej z wynikami, a brak jawności sugeruje, że nie stwierdzono tam żadnych uchybień lub nieprawidłowości. Poza tym wskazała, że organ odwoławczy "gubi" się w ilości przeprowadzonych kontroli, ich datach (23 i 26 marca) oraz wynikach, podając różne wielkości powierzchni gruntów rolnych (0,84 ha lub 0,79 ha). Wyrokiem z 8 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.F. Sąd wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 27 czerwca 2012 r. stwierdzono, że powierzchnia kwalifikowana do płatności była mniejsza niż 1,0 ha. Powyższe wynikało też z dokumentacji z weryfikacji w terenie PEG dołączonej dodatkowo przez organ odwoławczy do akt postępowania na zasadzie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 ustawa o wspieraniu, tj. raportu z dnia 26 marca 2012 r., szkiców, zdjęć i śladów pomiarów, czyli czynności dotyczących tej działki ewidencyjnej, które zostały prawidłowo ocenione. Z dowodów tych wynikało, że powierzchnia wynosiła 0,84 ha. Sąd uznał, że mimo, iż w toczącym się postępowaniu nie obowiązuje przepis art. 81 k.p.a. w zw. z treścią art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu, to po wydaniu decyzji w pierwszej instancji skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się, co do okoliczności wynikających z raportu z kontroli administracyjnej, w ramach zarzutów odwołania jak i w dalszym toku postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy słusznie zauważył, iż dostarczony stronie materiał graficzny, który znalazł odzwierciedlenie w postaci podpisanego dnia 10 maja 2010 r. przez stronę i dołączonego do wniosku załącznika graficznego, zawierał informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę [...] z wyłączeniem terenu, którego granice zostały wyrysowane przy zastosowaniu białych przerywanych linii. Strona dokonała zmian w tym zakresie, wpisując uwagi i nanosząc je na mapę. W wyniku kontroli administracyjnej i weryfikacji w terenie PEG stwierdzono inną powierzchnię kwalifikującą się do dopłaty. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, że weryfikacja w terenie PEG, jaka została dokonana 26 marca 2012 r., była inną czynnością niż byłaby kontrola na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy w oparciu o określony wniosek, o której mowa w art. 20 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 27 i art. 28 rozporządzenia nr 1122/2009. Dopiero w drugim przypadku można mówić o obowiązku przekazania rolnikowi sprawozdania (raportu) z tej kontroli w przypadku wykrycia nieprawidłowości. Poza tym sama skarżąca stwierdziła w skardze, że "kontrola odbyła się 28 marca przy obecności rolnika w całym czasie jej trwania", a więc mogła szczegółowo odnieść się do tych ustaleń jeszcze przed wydaniem decyzji przez organy. Oznacza to, że poprzez dowody wynikające z kontroli administracyjnej i kontroli weryfikacji w terenie PEG (zdjęcia badanego terenu świadczą między innymi o tym, że zadeklarowane działki rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej) organy wykazały, że obszar kwalifikowany do danej płatności był mniejszy niż 1 ha. Sąd stwierdził nadto, że w toku postępowania skarżąca poza wnioskiem i załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku nie przedkładała innych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska co do prawidłowości zgłoszonej powierzchni 1,02 ha jako użytkowanej rolniczo. W odwołaniu strona wskazała jedynie na konieczność przeprowadzenia kontroli na miejscu. Nie zostały przedstawione tak szczegółowe wyliczenia jak to nastąpiło w uzasadnieniu skargi i nie przedłożono dowodów jak w załączeniu do skargi. Wyliczenia te nie były znane organowi odwoławczemu, więc nie mógł się do nich odnieść. W ocenie WSA podanie różnych wielkości kwalifikowanej powierzchni (0,84 ha i 0,79 ha) nie oznacza, że rozbieżności te miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem dolna granica powierzchni uprawniającej do przyznania pomocy wynosiła 1 ha. Zdaniem Sądu nie było podstaw prawnych do powołania komisji o składzie podanym w skardze celem dokonania oceny stanu utrzymania danego terenu i stosowania dobrej praktyki rolniczej, gdyż uprawnienie do dokonania takiej oceny posiada jedynie właściwy organ w ramach obowiązujących przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B.F., w której domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z - art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w szczególności, co do powierzchni kwalifikującej działkę do płatności i powodów rozbieżności między wielkością powierzchni stwierdzonej raportami z kontroli, a powierzchnią deklarowaną, nierozpatrzenie sprawy i niedostateczne uzasadnienie faktyczne decyzji, w tym zaniechanie oceny dowodów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyjaśnienie sprawy i rozpatrzenie materiału dowodowego spowodowałoby uchylenie decyzji i uwzględnienie skargi, - art. 21 ust. 2 pkt. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju przez nie udzielenie stronie ochrony przed skutkiem udzielenia nieprawidłowej informacji, oraz art. 35 ust 1 lit. a i b) oraz w art. 32 ust. 1 lit. b, c, e, f, g oraz ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 11 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006.. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 526/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu Sąd wskazał jako mylny pogląd, że art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju zwalnia organ z badania i ustalenia powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności. Wskazał, że kwestia ta uregulowana jest odrębnie w przepisach UE. W związku z tym to na państwach członkowskich spoczywa obowiązek wiarygodnego systemu identyfikacji działek. Obowiązek ten potwierdzał art. 7 rozporządzenia 1975/2006 odsyłający do rozporządzenia 796/2004, następnie zaś art. 6 rozporządzenia 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia 73/2009, ustanawiający system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych, przy którego tworzeniu korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Dodał, że zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.) system ewidencji działek rolnych zawiera wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009, a do jego prowadzenia wykorzystuje się ortofotomapy cyfrowe. Zaś zgodnie z art. 20 rozporządzenia 73/2009 Państwa (czyli organy zajmujące się rozdziałem omawianej pomocy) przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności oraz kontrole na miejscu, przy czym mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Wobec powołanych uregulowań prawnych Sąd uznał za niewątpliwe, że ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych kwalifikowanej do płatności należy do organów administracji, które dysponują nowoczesnym systemem pozwalającym na uniknięcie błędów pomiarowych i wykrycie nieprawidłowości wniosków o pomoc. Rzeczą rolnika jest wskazać we wniosku, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, prawidłową powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do płatności, zaś rzeczą organu jest powierzchnię tę skontrolować, zweryfikować i w sposób jednoznaczny ustalić. Jeżeli wynik kontroli, co do powierzchni działek jest kwestionowany przez rolnika i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, iż wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, na organie spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy kwestionowany pomiar dokonany był prawidłowo. Weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności. Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 i 13 rozporządzenia Komisji (WE)1975/2006 odsyłającego do art. 28 rozporządzenia 796/2004 i następnie do art. 32 ust. 1 lit. c) i e) oraz ust. 2 akapit 1 i 2) rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, w którym wskazuje się m.in. zmierzone działki rolne wraz z wynikami pomiarów i zastosowanymi metodami pomiaru oraz informacją czy rolnik został uprzedzony o wizycie. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli przed podjęciem decyzji o ewentualnych sankcjach. Obowiązywania omawianych uregulowań nie uchyla art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju. Mając na uwadze powyższe rozważania prawne i ustalenia faktyczne Sąd uznał za usprawiedliwione zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego przez zaakceptowanie niewyjaśnienia rzeczywistej powierzchni spornych działek rolnych, która to okoliczność organ winien był ustalić. Organ ustalił, że zgłoszone do dopłat działki rolne mają w sumie 0,79 ha (kontrola administracyjna) lub 0,84 ha ("weryfikacja terenowa"), jednak ile mają w rzeczywistości, nie wiadomo. Natomiast w sytuacji kiedy strona twierdzi, że zgłoszona do pomocy działka ma powierzchnię niejako "graniczną" 1,02 ha, pomiar sprawdzający musi być precyzyjny i niemożliwy do zaakceptowania jest stan, kiedy rzeczywista powierzchnia pozostaje nieustalona, zważywszy, że zgłoszona przez rolnika powierzchnia działek rolnych była już weryfikowana przez organ w 2010 r., została uznana za prawidłową i stała się podstawą wydania pierwszej decyzji o płatnościach z dnia [...]r. W tym stanie rzeczy ustalenie, że powierzchnia ta jest jednak inna, mniejsza i nieuprawniająca do płatności musi być niewątpliwe. Sąd podkreślił, że pomiary obecnie obowiązującymi, nowoczesnymi metodami przy wykorzystaniu zdjęć satelitarnych i lotniczych są bardzo precyzyjne, pod warunkiem jednak, że ich fotointerpretacja będzie wykonana prawidłowo. Jeżeli natomiast kolejne pomiary, wykonywane w ramach kontroli wniosku, w szczególności w tym samym roku dają coraz to inne wyniki, to wątpliwości rolnika mogą być uzasadnione i kontrola na miejscu może być działaniem niezbędnym, aby te wątpliwości rozwiać. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w sprawie niniejszej nie była przeprowadzona "kontrola na miejscu" w rozumieniu art. 27, 32 i 34 rozporządzenia 1122/2009, a jedynie działanie określone przez organ jako "weryfikacja terenowa", bez formalnego udziału i powiadomienia rolnika i bez sporządzenia protokołu oraz przesłania tego protokołu rolnikowi przed wydaniem decyzji, a znajdujący się w aktach "Raport weryfikacji w terenie powierzchni PEG" nie wyjaśnia przyczyn rozbieżności i różnic powierzchni. Sąd stwierdził, że dowód z "weryfikacji w terenie" w wypadku niejasności wynikających z kontroli administracyjnej jest dopuszczalny, jako zgodny z k.p.a. i może się okazać wystarczający. Jednak w sytuacji, kiedy rolnik kwestionuje ustaloną powierzchnię i jest spór w tej kwestii między rolnikiem a organem, zaś ustalenia powierzchni dokonane przez organ nie są jednoznaczne, zaniechanie przeprowadzenia kontroli na miejscu zgodnie z procedurami zawartymi w rozporządzeniu unijnym może stanowić uchybienie procesowe, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej brak przeprowadzenia kontroli na miejscu zgodnej z procedurami sprawił, że rolnik został pozbawiony jakiegokolwiek udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem Sądu będzie ocena, czy można przyjąć, że powierzchnia działek rolnych została ustalona w sposób jednoznaczny i zgodnie z obowiązującymi procedurami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 z.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie P.p.s.a.). Na wstępie rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyniku skargi kasacyjnej B.F., wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 526/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/GI 1714/12 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne , jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Jeżeli zatem ocena ta odnosi się do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie przepisów regulujących prowadzenie przez organy postępowania, to należy uznać, że jest to wiążąca wykładnia tych przepisów. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Powołany wyżej przepis art. 190 P.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza więc kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Kierując się zatem oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r. należało uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sad Administracyjny negatywnie ocenił dokonane przez organ ustalenia faktyczne, które przesądziły o wydaniu decyzji o odmowie przyznanie skarżącej płatności na 2010 r. z tytułu ONW. Przede wszystkim uznał, że art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju nie zwalnia organu z badania i ustalenia powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności. Wskazał, że kwestia ta uregulowana jest odrębnie w przepisach UE. W związku z tym, to na państwach członkowskich spoczywa obowiązek wiarygodnego systemu identyfikacji działek. Jeżeli wynik kontroli, co do powierzchni działek jest kwestionowany przez rolnika i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, iż wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, na organie spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy kwestionowany pomiar dokonany był prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności. Zgodnie z art. 12 i 13 rozporządzenia Komisji (WE)1975/2006 odsyłającego do art. 28 rozporządzenia 796/2004 i następnie do art. 32 ust. 1 lit. c) i e) oraz ust. 2 akapit 1 i 2) rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, w którym wskazuje się m.in. zmierzone działki rolne wraz z wynikami pomiarów i zastosowanymi metodami pomiaru oraz informacją czy rolnik został uprzedzony o wizycie. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli przed podjęciem decyzji o ewentualnych sankcjach. Obowiązywania omawianych uregulowań nie uchyla art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju. Jednocześnie Sąd stwierdził, że dowód z "weryfikacji w terenie" w wypadku niejasności wynikających z kontroli administracyjnej jest dopuszczalny, jako zgodny z k.p.a. i może się okazać wystarczający. Jednak w sytuacji, kiedy rolnik kwestionuje ustaloną powierzchnię i jest spór w tej kwestii między rolnikiem a organem, zaś ustalenia powierzchni dokonane przez organ nie są jednoznaczne, zaniechanie przeprowadzenia kontroli na miejscu zgodnie z procedurami zawartymi w rozporządzeniu unijnym może stanowić uchybienie procesowe, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie istotne było ustalenie rzeczywistej powierzchni spornych działek rolnych, bowiem ustalenia powierzchni dokonane przez organ nie są jednoznaczne. Z ustaleń organu wynika, że zgłoszone do dopłat działki rolne mają w sumie 0,79 ha (kontrola administracyjna) lub 0,84 ha ("weryfikacja terenowa"), zatem ile mają w rzeczywistości, nie wiadomo. Strona twierdzi, że zgłoszona do pomocy działka ma powierzchnię niejako "graniczną" 1,02 ha. Natomiast zgłoszona przez skarżącą powierzchnia działek rolnych była już weryfikowana przez organ w 2010 r., i wówczas uznano, że na obszarze ONW strefa ze specyficznymi utrudnieniami wynosi 1,00 ha (z działki rolnej D z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,36 ha wykluczono 0,02 ha), co spowodowało wydanie pierwszej decyzji o przyznaniu płatności z dnia [...]r. W tym stanie rzeczy ustalenie, że powierzchnia ta jest inna, mniejsza i nieuprawniająca do płatności musi być niewątpliwe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola na miejscu może być działaniem niezbędnym aby rozwiać wątpliwości rolnika w sytuacji, gdy kolejne pomiary, wykonywane w ramach kontroli wniosku, w szczególności w tym samym roku, dają coraz to inne wyniki. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w sprawie niniejszej nie była przeprowadzona "kontrola na miejscu" w rozumieniu art. 27, 32 i 34 rozporządzenia 1122/2009, a jedynie działanie określone przez organ jako "weryfikacja terenowa", bez formalnego udziału i powiadomienia skarżącej i bez sporządzenia protokołu oraz przesłania tego protokołu skarżącej przed wydaniem decyzji. Ponadto znajdujący się w aktach "Raport weryfikacji w terenie powierzchni PEG" nie wyjaśnia przyczyn rozbieżności i różnic powierzchni. Jednocześnie brak przeprowadzenia kontroli na miejscu zgodnej z procedurami sprawił, że skarżąca została pozbawiona jakiegokolwiek udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania , że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., dotyczących zasad prawidłowego gromadzenia i oceny materiału dowodowego, bowiem nie można przyjąć, aby powierzchnia działek rolnych D, E, F leżących na działce ewidencyjnej nr [...] została ustalona w sposób jednoznaczny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem w wyniku niebudzącego wątpliwości ustalenia powierzchni działek rolnych, co w niniejszej sprawie winno nastąpić po wykonaniu kontroli na miejscu zgodnie z obowiązującymi procedurami, będzie możliwe stwierdzenie, czy istnieją w sprawie podstawy do przyznania wnioskowanej pomocy. Powyższe, w świetle uregulowań art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 135 P.p.s.a., stanowi zatem podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie powyższe rozważania.