IV SA/Gl 880/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy placowi oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miasta K., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), nadała nazwę "[...]" placowi położonemu w K. u zbiegu ulic [...] w dzielnicy B.Jednocześnie Rada wskazała, że plac, o którym mowa powyżej jest usytuowany na działkach: nr [...], [...] i [...]karta mapy 12 obręb L. będących własnością Miasta K., nr [...]i [...]karta mapy 12 obręb L. będących własnością Miasta K. w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych oraz nr [...]karta mapy 12 obręb L. będącej własnością Skarbu Państwa. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446), stwierdził w całości nieważność wyżej wymienionej uchwały, jako sprzecznej z art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że część działek, które miałyby wchodzić w skład Placu nie jest własnością Miasta K.. Jednocześnie stwierdził, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym umożliwia radzie gminy podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic lub placów, lecz wyłącznie w przypadku, gdy posiadają one status dróg publicznych lub są drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz dodał, że uchwała podjęta na podstawie ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym posiada walor aktu prawa miejscowego. Dodał również, że uchwała z dnia [...] r. jest niezgodna z prawem albowiem narusza art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 64 Konstytucji RP. Ponadto Wojewoda wskazał, że gmina jest uprawniona do nadania nazwy placowi, niebędącemu drogą publiczną lub wewnętrzną, korzystając ze swych uprawnień właścicielskich, ale tylko w przypadku, gdy zlokalizowany jest on na terenie, którego wyłącznym właścicielem jest gmina. Wobec tego niedopuszczalne jest nadanie przez gminę nazwy placowi, który nie jest w całości własnością gminy, z uwagi na brak podstawy prawnej do takiego działania. Następnie organ nadzoru podkreślił, że zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium gmina zobowiązana jest przestrzegać prawa własności innych podmiotów. Jednakże w pierwszym przypadku - wskutek władczych działań gminy - prawo własności może być w pewien sposób odgórnie ograniczone (np. poprzez władztwo planistyczne, opodatkowanie, nazywanie dróg wewnętrznych) - na mocy przepisu ustawy - to w drugim przypadku taka sytuacja nie może mieć miejsca albowiem wszelkie działania gminy - sprowadzonej do roli równorzędnego partnera w stosunkach cywilnoprawnych - odbywają się na zupełnie innej płaszczyźnie, z bezwzględnym poszanowaniem prawa własności. Podsumowując stwierdził, iż Rada Miasta K. nadając nazwę placowi położonemu na obszarze, który nie jest w całości własnością gminy, naruszyła art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz art. 64 Konstytucji RP stojący na straży prawa własności. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2016 r. Prezydent Miasta K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...], zarzucając mu naruszenie: – art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, iż podjęta uchwała jest sprzeczna z tymi przepisami oraz, że wykracza poza określone w tych przepisach kompetencje rady miasta, a w szczególności na błędnym uznaniu, iż rada miasta jest uprawiona do nadania nazwy placowi (niebędącemu drogą publiczną lub wewnętrzną) tylko w przypadku, gdy zlokalizowany jest on na terenie, którego wyłącznym właścicielem jest gmina, – art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym polegające na błędnym uznaniu, iż podjęta uchwała jest sprzeczna z tymi przepisami oraz, że narusza prawo własności jednostki i wykracza poza określone przepisami granice działania gminy, – art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta K. jest w zaskarżonym zakresie sprzeczna z prawem, podczas gdy organ nadzoru zastosował w zakresie oceny zgodności z prawem tej uchwały przepisy prawa niemogące być podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta K. wskazał, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz dodał, iż art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy, którego warunkiem jest ogólny wymóg, by dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto dodał, iż w razie nadawania nazw placom niebędącym drogami publicznymi ani wewnętrznymi nie ma uregulowań ustawowych niweczących powyższe domniemanie, natomiast art. 7 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy wyraźnie zalicza do zadań własnych gminy sprawy z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów i placów. Wobec tego gmina ma możliwość wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu placów, położonych na terenie tej gminy a jednocześnie jedynym ograniczeniem jest aby działania te nie były sprzeczne z prawem. Następnie stwierdził, że żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw nieruchomościom położonym na terenie gminy i nie ma racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem gmin takiej możliwości. Dodał również, że uchwała w sprawie nadania nazwy placowi niebędącemu drogą publiczną ani drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest aktem wewnętrznym, a nie prawem miejscowym do wydania, którego wystarczające jest upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego gmina ma możliwość wykonywania wszelkich działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu placów, położonych na jej terenie, w tym nadawania im nazw, albowiem żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazw nieruchomościom położonym na terenie gminy i nie ma argumentów przemawiających za pozbawieniem gminy takiej możliwości. Jednocześnie Prezydent Miasta K. podkreślił, że w polskim systemie prawnym brak jest uprawnienia dla innego podmiotu odnośnie nadawania nazw obiektom gminnym (miejskim). Poza tym skarżący wyjaśnił, iż przepisy nie definiują terminu "plac gminny" oraz nie wiążą go z koniecznością posiadania przez gminę prawa własności gruntów, na których dany obiekt jest położony. Następnie wskazał, że organ nadzoru nie badał stanowiska właściciela nieruchomości, czyli Skarbu Państwa, zakładając, iż nadanie nazwy odbyło się bez jego wiedzy i akceptacji. Natomiast w przypadku uchwały z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, oświadczeniem z dnia 14 czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wyraził zgodę na nadanie przedmiotowej nazwy również terenowi, będącemu własnością Skarbu Państwa. Podsumowując skarżący podkreślił, że organ reprezentujący Skarb Państwa posiadał pełną wiedzę o treści i zakresie przygotowywanej uchwały oraz wyraził co do niej akceptację przed jej podjęciem. Wobec tego działania gminy odnośnie nadania nazwy placowi odbyły się z bezwzględnym poszanowaniem prawa własności. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Jednocześnie wyjaśnił, iż organ nadzoru nie zakładał a priori, że nadanie nazwy odbyło się bez wiedzy właściciela części nieruchomości (Skarbu Państwa) oraz dodał, że ewentualna zgoda właściciela (lub jej brak) nie miały znaczenia dla oceny legalności uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją. Ponadto podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. W wyniku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że jest ono zgodne z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie nadania nazwy "[...]" placowi położonemu w K. u zbiegu ulic [...] i [...]w dzielnicy B. jako sprzecznej z art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. W sprawie bezsporne jest, że plac, któremu kwestionowaną uchwałą nadano nazwę nie jest placem będącym drogą publiczną ani drogą wewnętrzną. Tymczasem zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie nazw ulic i placów będących drogami publicznymi. Natomiast skarżąca w skardze wprost wskazała, że uchwała w sprawie nadania nazwy placowi niebędącemu drogą publiczną ani drogą wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest aktem wewnętrznym, niebędącym prawem miejscowym, do wydania którego wystarczające jest upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 1 u.s.g. Kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie sprowadza się zatem w istocie do rozstrzygnięcia, czy wyżej wymieniona uchwała znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach, w tym zwłaszcza we wskazanych w niej jako podstawa prawna, tj. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. W pierwszej kolejności należało wskazać, iż w związku z tym, że teren placu, któremu nadano nazwę nie stanowi w całości własności Miasta K. kwestią sporną jest podjęcie przedmiotowej uchwały na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. Nie budzi wątpliwości, że plac usytuowany jest na działkach: nr [...]i [...]karta mapy 12 obręb L. będących własnością Miasta K., [...]i [...]karta mapy 12 obręb L. będących własnością Miasta K. w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych oraz nr [...]karta mapy 12 obręb L. będącej własnością Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie Rada Miasta K. nie wskazała przepisu, z którego wynika upoważnienie ustawowe do nadania imienia placowi, który nie jest w całości własnością gminy, a ponadto w części dotyczącej dwóch w/wym. działek jest w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych. Zauważyć należy, że art. 18 ust. 1 u.s.g., ustala zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Przepis ten zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Warunkiem przyjęcia tego domniemania jest, aby dana sprawa pozostawała w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego, jeżeli dla rozstrzygnięcia danej sprawy stanowiącej zadanie gminy, nie został wskazany inny organ gminy, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku, oprzeć się na domniemaniu kompetencji rady gminy, gdyż może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy również wskazać, że art. 1 ust. 2 u.s.g. wyznacza granice działania gminy, a tym samym jej organów. W jego rozumieniu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy, oraz odpowiednie terytorium. Tak zatem do tych elementów (wspólnoty samorządowej i terytorium) będzie ograniczone publiczne władztwo gminy i jej organów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z determinującym jego treść art. 164 Konstytucji RP, który w ust. 3 formułuje generalną zasadę, iż gmina - będąc podstawową jednostką samorządu terytorialnego - wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie precyzuje wprawdzie co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Można jednak uznać, że taką sprawą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których podstawowe rodzaje wymieniono w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Według art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Właśnie ten przepis w powiązaniu z art. 18 ust. 1 stanowił podstawę wydania zaskarżonej uchwały. Tymczasem z przepisu tego wynika, że chodzi o wymienione w nim obiekty gminne, co po pierwsze oznacza, że gmina musi dysponować nieruchomością, na której obiekt ten jest usytuowany. Wskazuje na to chociażby art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi gminne (należące do jednej z kategorii dróg publicznych zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy) stanowią własność samorządu gminy. Natomiast po myśli art. 2 ust. 2 tej ustawy, ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (w tym drogi gminnej) należą do tej samej kategorii co te drogi. Tymczasem plac, któremu Gmina nadała nazwę przedmiotową uchwałą, usytuowany jest m.in. na działce będącej własnością Skarbu Państwa. Dołączone do skargi oświadczenie Prezydenta Miasta K., jako organu reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, o wyrażeniu zgody na nadanie nazwy placowi, odniosłoby natomiast skutek tylko wówczas, gdyby plac stanowił drogę wewnętrzną, do której zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zalicza się drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Wówczas bowiem zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy, podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Niemniej jednak kwestia ta pozostaje bez znaczenia w sprawie bowiem - co nie jest sporne między stronami - plac, któremu nadano nazwę, nie stanowi drogi wewnętrznej. Natomiast co do działek będących własnością Miasta K. w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych, a więc nieruchomości będących poza publicznym władztwem gminy i jej organów - skarżąca w ogóle nie wskazała w skardze, jakie są podstawy prawne objęcia tych nieruchomości, wskazanym w uchwale terytorium i nazwą placu. W tym miejscu należy się powołać na zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucja RP, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne. W związku z powyższym Rada Miasta K. nadając nazwę placowi położonemu na obszarze, który nie jest w całości we władaniu gminy i – jak potwierdziła w skardze - nie stanowi drogi publicznej, naruszyła przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP wprowadzającym nakaz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a zatem działanie organu nadzoru stwierdzające nieważność takiej uchwały, należało ocenić jako zgodne z prawem. Wobec tego stwierdzić należało, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta K. w całości została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem wskazanych jako jej podstawa przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Z powyższych przyczyn - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - należało oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].