IV SA/Gl 881/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – Szpitala A im. [...] w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. Nr 210 poz. 2135 ) umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo M. A. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powołując się na zgon osoby uprawnionej do świadczeń organ uznał za bezprzedmiotowe prowadzenie postępowania w sprawie. Decyzję tę doręczono Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej Szpitalowi Miejskiemu Nr 1 w Ś., który jako świadczeniodawca poniósł koszty leczenia M. A. Działający w imieniu świadczeniodawcy Dyrektor SPZOZ Szpital Miejski Nr [...], nie godząc się ze stanowiskiem organu, złożył odwołanie. W jego treści podniósł, iż to świadczeniodawca wystąpił do organu o wydanie po myśli art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych decyzji potwierdzającej prawo M. A. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Świadczeniobiorca nie był objęty powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym, a z powodu urazu, w trybie nagłym przyjęto go na oddział Szpitala i udzielono pomocy. Odwołujący zakwestionował słuszność uznania postępowania za bezprzedmiotowe wobec faktu, iż poniósł koszty leczenia zmarłego M. A. i chce domagać się ich zwrotu od Narodowego Funduszu Zdrowia. Jest zatem zainteresowany w potwierdzeniu uprawnień do udzielonych już świadczeń na rzecz obecnie nie żyjącego świadczeniobiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium powołując się na treść art. 28 k.p.a. wskazało, iż odwołujący SPZOZ Szpital Miejski Nr [...] w Ś. nie jest stroną postępowania. W świetle powołanego w odwołaniu przepisu art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcy przysługuje wyłącznie uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie uprawnień do świadczenia. Czynność ta jednak nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, a w konsekwencji o posiadaniu statusu strony postępowania. Z tych względów, z chwilą śmierci M. A., zdaniem organu II instancji, prowadzenie postępowania w dalszym ciągu było niedopuszczalne. Jednocześnie jednak organ zakwestionował słuszność umorzenia postępowania z powodu śmierci strony wskazując, iż w takim przypadku nie powinno wydawać się żadnej decyzji. Z faktu doręczenia Szpitalowi decyzji I instancji umarzającej postępowanie, co miało oznaczać potraktowanie go jako strony postępowania przez Burmistrza Miasta T., Kolegium wywiodło konieczność rozpoznania wniesionego przez świadczeniodawcę odwołania i utrzymania w mocy zaskarżonego orzeczenia. Strona postępowania – M. A. zmarł, a odwołujący nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu o przyznanie osobie nieubezpieczonej świadczenia opieki zdrowotnej. Z tych przyczyn jedynym słusznym rozstrzygnięciem w opinii Kolegium było utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania. SPZOZ Szpital Miejski Nr [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, ze skargą w której wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Powołując się na tożsame, co podniesione w odwołaniu argumenty, skarżący wskazał, iż domaga się potwierdzenia uprawnień do świadczeń już udzielonych, co umożliwi mu dochodzenie zwrotu ich kosztów od Narodowego Funduszu Zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 137 ), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje wskazane w przepisie orzeczenia wydawane przez organy administracji publicznej, w tym decyzje administracyjne. Na wstępie przypomnieć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Nie będąc związany granicami postępowania przed pierwszą instancją, powinien w miarę potrzeby rozszerzyć je w takim zakresie, aby doprowadzić do pełnego wyjaśnienia sprawy, w którym mieści się również ustalenie co do przyznania odwołującemu legitymacji strony. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy in meriti może nastąpić wyłącznie wskutek wniesienia odwołania przez podmiot prawnie do tej czynności dopuszczony. Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Oznacza to, że odwołanie może wnieść podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. W tym stanie rzeczy uznać należy, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Na tle stosowania art. 127 § 1 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy ustalenia przymiotu strony może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdzić postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji, w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Można bowiem w tym miejscu zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, iż strona skarżąca uzyskuje przymiot strony w znaczeniu formalnym poprzez skierowanie do niej decyzji organu I instancji, co daje jej legitymację do wniesienia odwołania. Nie hamuje jednakże konieczności dokonania pełnych ustaleń w aspekcie art. 28 k.p.a. i podjęcia stosownego do tych ustaleń rozstrzygnięcia. Wątpliwość prawną odnośnie kwestii charakteru rozstrzygnięcia w przypadku braku przymiotu strony w sensie materialnoprawnym, osoby odwołującej się, rozstrzygnął skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę o treści : "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." ( sygn. akt OPS 16/98 ). Powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać bowiem ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w ten sposób, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie ma natomiast powodów, by traktować interes prawny strony jako sui generis zagadnienie wstępne kończące się rozstrzygnięciem w trybie art. 134 k.p.a. W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mimo przyjęcia, iż odwołujący się Szpital nie jest stroną postępowania, naruszył w sposób rażący przepisy postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 1 i art. 16 k.p.a. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, powinno bowiem nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyłączona jest możliwość wydania decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bez ustosunkowania się do samej sprawy, a niedopuszczalne jest merytoryczne ustosunkowanie się do sprawy, w przypadku wniesienia odwołania przez osobę nie spełniającej przesłanek objętych treścią przepisu art. 127 § 1 k.p.a. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych powyżej nie upoważnia Sądu do oceny merytorycznej sprawy. Na marginesie jedynie należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a. może zostać wprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego ( vide wyrok NSA z 19.01.1995 r. I SA 1326/93 niepublikowany, wyrok NSA z 19.01.1982 r. SA/Kr 517/81, ONSA 1/82, poz. 11 ). Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zadaniem organów administracji publicznej jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który byłby zgodny z rzeczywistością. W tym celu koniecznym jest dokonanie wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i uzasadnienie swego stanowiska w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie, w sposób niebudzący wątpliwości, przez organ odwoławczy, iż nie istnieje norma prawna, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku skarżącego w przedmiotowej sprawie może dopiero stanowić podstawę do uznania, że podmiot ten nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie jest również jasny dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co do braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania w przypadku zgonu strony postępowania, jeśli jest ona jedyną stroną. Bezsporna jest bowiem możliwość umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. na skutek śmierci strony postępowania, gdy prawa jej, jakie miałyby zostać przyznane decyzją, mają charakter osobisty. Wypowiedź zatem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w powyżej przedstawionym zakresie wymaga co najmniej głębszego wyjaśnienia. Z tych względów, sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.