IV SA/Gl 881/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją Wójta W. z dnia [...]r., nr [...], skierowaną do P.K. odmówiono jej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko H.G. (ur. [...] r.), z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W odwołaniu od powyższej decyzji P.K. przedstawiając sytuację rodzinną i finansową domagała się przyznania świadczenia wychowawczego, bowiem do dochodu jej rodziny wadliwie nie odliczono alimentów za miesiąc styczeń 2014 r. wpłaconych przez ojca dziecka – M.G. na rzecz syna F., w oparciu o umowę mediacyjną z dnia [...]r. Akcentowała, że znajdujące się w dyspozycji organu dokumenty potwierdzają płacenie alimentów w oparciu o umowę z 2011 i 2013 r. oraz wyrok z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 2 pkt 1, 2 i 16, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195, dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia określa ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W świetle art. 4 ust. 1 tej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3 ustawy). Na zasadzie art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł., miesięcznie na dziecko w rodzinie. Zgodnie z ust. 3 art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Z przywołanych regulacji wynika zatem, że ustawodawca uzależnia prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko od spełnienia kryterium dochodowego, a mianowicie dochód w przeliczeniu na członka rodziny nie może przekraczać w/w kwoty. Organ odwoławczy zaakcentował, że w świetle powyższego dla legalności zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie ma rozumienie pojęcia "dochodu". Na zasadzie art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dochód - oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, a dochód członka rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 17 ust. 1-3, natomiast dochód rodziny - oznacza sumę dochodów członków rodziny. Organ zaznaczył, iż przepis ten nakazuje do ustalenia stanu faktycznego sprawy stosować stan przeszły, gdyż prawo do świadczenia wychowawczego ustala się w oparciu o dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, przy tym w art. 2 pkt 19 i pkt 20 ustawodawca przewidział uwzględnienie po roku bazowym utratę oraz uzyskanie dochodu. Ustalenie dochodu rodziny wymaga również zdefiniowania pojęcia "członka rodziny". Przepisy ustawy, nie definiują tego pojęcia stanowiąc jedynie, że "rodzina" oznacza odpowiednio następujących jej członków: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujących wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162), do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką na przemian obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalił, że dochód rodziny odwołującej w 2014 r. wyniósł 33 397,24 zł., a po uwzględnieniu wypłaconych przez M.G. na rzecz syna alimentów w wysokości 4 400,- zł. dochód ten wyniósł 28 997,24 zł., co w rozliczeniu na osobę w rodzinie stanowi miesięcznie kwotę 805,48- zł. i przekracza ustawowe kryterium. Z tego powodu odwołującej nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, co jest zgodne z art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W ocenie organu, alimenty wypłacone w 2014 r. przez M.G. zostały w sprawie uwzględnione. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a więc w granicach uprawnień przyznanych im wolą ustawodawcy. Dlatego też w świetle powyższych ustaleń faktycznych, okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą mieć wpływu na zmianę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Ustawodawca wyraźnie bowiem określił przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.K. (dalej: "skarżąca") domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, zasądzenia odsetek ustawowych i zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenia dowodu z oświadczenia A.G. na okoliczność otrzymania od byłego męża M.G. alimentów za miesiąc styczeń 2014 r. w wysokości 400,-zł. przyznanych na rzecz jego syna F. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organom administracji błędną interpretację przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza wobec obniżenia dochodu jej rodziny o poczynioną za miesiąc styczeń 2014 r. wpłatę alimentów w wysokości 400,- zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest w pełni uzasadniona. Na wstępie należy wywieść, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej zwanej w skrócie: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa, jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta W. z dnia [...]r., mocą której odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego na osobę o kwotę 5,48- zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 3 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,- zł. Z tym, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwszy okres, tj. od dnia wejścia w życie ustawy (01 kwietnia 2016 r.) do dnia 30 września 2017 r., rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do tegoż świadczenia, jest rok 2014 (art. 48 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Dochód ustalany jest z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu (art. 7 tej samej ustawy). Rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwszy okres (od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 30 września 2017 r.) jest rok 2014. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że skarżąca już w odwołaniu przedstawiła odmienny stan faktyczny niż uwzględniły organy orzekające obu instancji w swoich rozstrzygnięciach. w zakresie ustalenia jej dochodu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych") w związku z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Tymczasem organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń skarżącej i ich nie uwzględnił przy ustalaniu wysokości dochodu jej rodziny za 2014 r., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W odpowiedzi na zarzuty podniesione w odwołaniu organ odwoławczy podał, że okoliczności w nim podniesione nie mogą mieć wpływu na zmianę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Ustawodawca wyraźnie bowiem określił przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego, nadto organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, czyli w granicach uprawnień przyznanych im wolą ustawodawcy (por. art. 6 k.p.a.). Przywołane rozważania znajdujące się na trzeciej stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji są ogólnikowe i nie wyjaśniają podniesionych w odwołaniu kwestii ani też do nich się nie w sposób konkretny nie odnoszą. Nie mniej jednak art. 127 § 2 k.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis ten rozstrzyga o właściwości organu, a jednocześnie stanowczo nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że organ ten nie może pominąć treści (zarzutów) odwołania. Systemowe odczytanie tego przepisu w kontekście art. 11 k.p.a. o treści: "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu" wskazuje, że ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy winno obejmować również ocenę zarzutów odwołania. Dopiero odniesienie się do tych zarzutów pozwala na wyjaśnienie, dlaczego organ był obowiązany (uprawniony) do wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 107 § 2 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego strona winna dowiedzieć się między innymi o tym, jak ten organ ocenił podniesione przez nią zarzuty, a nadto stanowisko w tym zakresie powinno być wyczerpująco umotywowane. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do twierdzeń skarżącej, ale też nie poddał ich żadnej ocenie. Skutkiem powyższego jest brak ustaleń faktycznych dotyczących wypłaconych przez M.G. alimentów na rzecz syna F. do rąk jego matki, mimo, że ustalenia te są konieczne do oceny sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji również zastosowania przepisów prawa materialnego. Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji, w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącą, nie wyjaśniły wszystkich jej okoliczności faktycznych niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaniechanie poczynienia koniecznych do rozstrzygnięcia ustaleń dowodowych, dotyczących uiszczenia za miesiąc styczeń 2014 r. kwoty alimentów w wysokości 400,-zł. świadczonych przez M.G. na rzecz innych osób, tj. jego syna F., nie zasługuje na aprobatę. Konkludując przyjdzie wskazać, że w uzasadnieniu decyzji zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy w sposób niedostateczny wykazały, iż wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona powyżej argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakazuje uznać, iż nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wobec treści odwołania, jak również podniesionych później takich samych zarzutów skargi, dlatego zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, bowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.. W ponownie prowadzonym postępowaniu koniecznym będzie poczynienie powyższych ustaleń faktycznych, a następnie przeprowadzenie kolejnych etapów procesu stosowania prawa ustalając, czy są spełnione przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko skarżącej, zważywszy na doręczone przez nią dowody wpłaty alimentów za okres od miesiąca lutego do grudnia 2014 r. oraz wobec jej twierdzeń, że również za miesiąc styczeń 2014 r. zostały one przekazane do rąk matki małoletniego F. G. Okoliczności powyższe nie zostały wnikliwie rozpatrzone chociaż są istotne z uwagi na prawidłowe wyliczenie dochodu rodziny skarżącej w 2014 r. i konieczne do oceny jej sytuacji prawnej. Kontynuując postępowanie organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i uzupełnić akta administracyjne sprawy w omówionym wyżej zakresie, tak aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa w celu jednoznacznego ustalenia dochodu na członka rodziny skarżącej, mając na uwadze pojęcie dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, Sąd, nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organu administracji.