IV SA/Gl 881/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Protokolant Starszy referent Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej w Ośrodku Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą J.J. (dalej : skarżący, strona) przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na: pokrycie różnicy między czynszem, a dotacją mieszkaniową, zakup żywności, pokrycie zaległości czynszowych w Spółdzielni Mieszkaniowej "A", zakup leków w wysokości [...] zł oraz zakup pasty Sensodyne w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 - dalej: kpa) Decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 3 lutego 2017 r. skarżący złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wniosek o pomoc finansową "na godne przeżycie miesiąca". W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprecyzował, że wnosi o pomoc na pokrycie różnicy między czynszem, a dotacją mieszkaniową, zakup żywności oraz pokrycie zaległości czynszowych w SM "A". Skarżący nie podał przy tym kwoty wnioskowanej pomocy. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że zadłużenie w Spółdzielni Mieszkaniowej wynosi [...]zł. Decyzją z dnia [...]r. organ odmówił stronie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. W wyniku wniesionego odwołania w dniu 26 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ pierwszej instancji powinien ze stroną wyjaśnić, czy stan zdrowia skarżącego uległ istotnemu pogorszeniu i jakie są jego potrzeby w zakresie leków i leczenia, a także jakie są zalecenia lekarskie dotyczące długotrwałego stosowania leków. Dodatkowo zobowiązano organ do uzyskania od strony zaświadczenia lekarskiego odnośnie do stanu zdrowia skarżącego oraz zaświadczenia lekarskiego o ewentualnej potrzebie długotrwałego stosowania leków, a nadto wycenienia przez nią recept lub rachunków za leki. Stosując się do zaleceń organu odwoławczego w dniu 12 maja 2017 r. przeprowadzono ze skarżącym wywiad środowiskowy podczas którego podtrzymał on swoje dotychczasowe wnioski zgłoszone w dniu 9 lutego 2017 r. Przedłożył przy tym wyniki badania lekarskiego z dnia 25 października 1979 r. oraz receptę z dnia 15 stycznia 2008 r. (odnowioną w 2010 r.) wskazującą na potrzebę zakupu pasty do zębów Sensodyne, wycenioną na kwotę [...]zł. Do akt sprawy dołączono także trzy recepty z dnia 9 maja 2017 r. wycenione na kwotę [...]zł. W wyniku przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego ustalono, że skarżący jest emerytem i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Posiada orzeczenie o [...] stopniu niepełnosprawności, tj. [...] grupę inwalidzką, oraz zgłasza problemy skórne i gastryczne, a także problemy ze wzrokiem spowodowane [...]. Mieszka w 2-pokojowym mieszkaniu własnościowym pozbawionym dopływu prądu, na podłączenie którego nie wyraża zgody. Organ ustalił, że skarżący posiadał zaległości z tytułu opłat za energię elektryczną, przy czym egzekucja została zakończona w lutym 2017 r. Dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. ze stycznia 2017 r., wynosił [...]zł. Składała się na niego emerytura w kwocie [...] zł brutto (pomniejszona o podatek, składkę na ubezpieczenie zdrowotne i egzekucję zaległych zobowiązań), dodatek pielęgnacyjny w wysokości 208,67 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 125,51 zł. Jednocześnie organ podkreślił, że w toku postępowania skarżący utrudniał rzetelne ustalenie jego sytuacji materialnej, swoim zachowaniem uniemożliwił sporządzenie rzetelnego bilansu wydatków, poprzez niesprecyzowanie tychże wydatków. Zwrócił również uwagę na sprzeczne wyjaśnienia skarżącego, który z jednej strony powołuje się na bardzo trudną sytuację i brak środków do życia, z drugiej podczas wywiadów deklaruje, że żyje na wysokim poziomie, otrzymuje pomoc z Polskiego Związku Motorowego oraz od przyjaciół, uczestniczy w różnych wydarzeniach, imprezach sportowych i wyjazdach. Organ zaakcentował także, że skarżącemu został przyznany dodatek mieszkaniowy na okres od 1 grudnia 2016 r. do 31 maja 2017 r. w wysokości 125,51 zł, jednak pomimo stosownego pouczenia nadal nie reguluje on w pełnej wysokości różnicy między czynszem, a otrzymanym dodatkiem mieszkaniowym, wpłacając od stycznia 2017 r. do kwietnia 2017 r. kwoty w wysokości 50 zł miesięcznie, co w przyszłości może skutkować wstrzymaniem wypłaty tego dodatku. W konsekwencji, zdaniem organu, skarżący świadomie nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień w celu poprawy swojej sytuacji bytowej. Dalej organ I instancji wskazał, że skarżący nie przedstawił aktualnego zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia i aktualnego zaświadczenia lekarskiego o potrzebie długotrwałego stosowania lekarstw, natomiast przedłożone w dniu 17 maja 2017 r. recepty i zaświadczenia lekarskie z lat 1979-2016, zdaniem organu, nie obrazują obecnego stanu zdrowia. W ocenie organu nie znajdują również potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenia strony, iż znaczną część swoich dochodów przeznacza ona na leki i leczenie bowiem przedłożone recepty zostały wycenione na kwotę [...]zł, zaś koszt zakupu pasty Sensodyne to [...]zł. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że miesięczny dochód strony wynosi [...]zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. - dalej: u.p.s.), które wynosił 634 zł, co nie kwalifikuje skarżącego do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Dochód skarżącego przekracza przy tym 150% kryterium dochodowego uprawniającego do pomocy w zakresie dożywiania w ramach programu rządowego: "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podkreślił także, że skarżący nie był zainteresowany pomocą w formie usług Dziennego Domu Pomocy Społecznej w R., który oferuje posiłki. Stoi to w sprzeczności z wnioskiem skarżącego o pomoc na zakup żywności. Skarżący podjął natomiast częściowo działania mające na celu zmniejszenie obciążeń finansowych m.in. w zakresie zaległości w Funduszu Alimentacyjnym oraz uchylenia obowiązków alimentacyjnych wobec dwojga dzieci. Nie złożył jednak dotychczas wniosku do sądu o uchylenie wyroku zasądzającego alimenty bieżące, pomimo oferty pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w tym zakresie. Nie wyraża on również zgody na wystąpienie o alimenty od dorosłych dzieci. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że skarżący otrzymał w 2016 r. dodatkowe środki z Fundacji Polskiego Związku Motorowego w wysokości [...]zł. Rozpatrując następnie możliwość przyznania skarżącemu pomocy finansowej na podstawie art. 41 u.p.s. w formie zasiłku celowego specjalnego organ stwierdził, że nie można uznać sytuacji skarżącego jako wyjątkowej. W sytuacji strony nie zachodzi bowiem żadna szczególna okoliczność czy sytuacja nadzwyczajna, żaden niespodziewany wydatek czy niefortunny zbieg zdarzeń oraz żadne nagłe pogorszenie stanu zdrowia, które dawałyby możliwość przyznania zasiłku celowego specjalnego. W efekcie decyzją z dnia [...]r. organ I instancji odmówił stronie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na: pokrycie różnicy między czynszem, a dotacją mieszkaniową, zakup żywności, pokrycie zaległości czynszowych w SM "A", zakup leków w wysokości [...]zł oraz zakup pasty Sensodyne w wysokości [...]zł. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem skarżący złożył odwołanie, w którym podniósł, że nie wnioskował o pomoc na zakup leków i pasty do zębów, a jedynie o pomoc na spłatę czynszu i zakup żywności. Podkreślił również, że aby odmówić przyznania pomocy organ nie rozpatruje jego aktualnej sytuacji tylko sytuację sprzed kilku lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie podzieliło zarzutów podniesionych w odwołaniu i zaskarżoną decyzją z dnia 18 lipca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał przepisy art. 39, art. 41 oraz art. 48b ust. 2 i ust. 4 u.p.s. i wyjaśnił, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego był brak wystąpienia w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który pozwoliłby na przyznanie pomocy mimo uzyskania przez skarżącego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, że spłata zadłużenia czynszowego nie stanowi przypadku szczególnego uzasadniającego przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Dodatkowo wyjaśnił, że wysokość zasiłku celowego specjalnego na pokrycie zaległości czynszowych jest ograniczona do kwoty kryterium dochodowego, które w przypadku skarżącego wynosi 734 zł natomiast zaległości czynszowe skarżącego wynoszą [...] zł. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że uzyskiwany przez skarżącego dochód pozawala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb w zakresie żywności, leków i dopłat do czynszu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący ponowił argumentację zawartą w odwołaniu. Podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest tendencyjne, nieuczciwe i prawie w całości zmanipulowane. Nadto podkreślił, że uzyskiwane przez niego dochody, wbrew twierdzeniom organów, nie pozwalają na pokrycie podstawowych potrzeb socjalno-bytowych, nie stać go również na pokrycie kosztów niezbędnego leczenia, wizyt u specjalistów oraz wykup recept. Wyjaśnił także, że pomoc jaką otrzymał z Fundacji Polskiego Związku Motorowego przeznaczył na poprawę stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2118 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) stanowi, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z powodu naruszenia przez organ odwoławczy prawa procesowego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, jako że nie rozpoznał sprawy merytorycznie po raz drugi co do jej istoty. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. Za niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku należy uznać przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz, i z pominięciem zakresu sprawy wyznaczonego przez odpowiednie przepisy prawa materialnego. Z zasadą dwuinstancyjności koresponduje wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem zasady prawy obiektywnej jest m.in. regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiająca obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno też czynić zadość zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia także sądowi administracyjnemu prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Należy podkreślić, że sąd nie może uzupełniać braków postępowania przeprowadzonego przez organ administracji o stosowną argumentację prawną i wyręczać w ten sposób organów w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Sąd administracyjny jedynie kontroluje, czy organ ten nie naruszył właściwych przepisów procedury administracyjnej i czy w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy Przenosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wypełnił ciążących na nim obowiązków, naruszając art. 15 w zw. z art. 11 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest niekompletna, a przez to wadliwa i nieuzasadniająca podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w swoich rozważaniach ograniczył się bowiem jedynie do podania przyczyn odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego określonego w art. 41 u.p.s. (karta 124). Tymczasem zakres sprawy wywołanej wnioskiem strony obejmował także przyznanie zasiłku celowego, o czym wprost orzekł organ I instancji w sentencji wydanej decyzji z 26 maja 2017 r. Organ odwoławczy, poza przytoczeniem treści art. 39 ust 1 – 4 u.p.s., w żaden sposób nie uzasadnił jednak dlaczego odmawia skarżącemu przyznania zasiłku celowego, pomimo że o to wnioskował skarżący i o tym orzekł organ I instancji. Narusza to powołane wyżej przepisy art. 15 w zw. z art. 11 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W konsekwencji organ II instancji prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze powinien, uwzględniając przedstawione już wyżej uwagi, zbadać wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy w jej pełnym zakresie, tj. obejmującym także kwestię zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 u.p.s., a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnić w wydanej decyzji. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń prawa przez organ odwoławczy, przedwczesne było odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.