IV SA/Gl 882/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie radnych stwierdza niezgodność z prawem § 6 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "oraz wiceprzewodniczących Rady". Wojewoda [...] w K. pismem z dnia [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wystąpił o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] w sprawie określenia wysokości i zasad wypłacania diet radnych – w części określonej w § 6 uchwały w zakresie słów : "oraz wiceprzewodniczących" – jako niezgodnej z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi organ nadzoru przywołał postanowienia kwestionowanej uchwały, a następnie zamieścił w niej stwierdzenie, iż Rada Miejska w C. w sposób wadliwy unormowała w niej kwestię wynagrodzeń dla wiceprzewodniczących Rady. Nieprawidłowość ta wynika z tego, że obniżenie i podwyższenie diet nie dotyczy przewodniczącego Rady oraz wiceprzewodniczących Rady. Oznacza to, że wskazane podmioty otrzymują zryczałtowaną dietę, bez względu na to, czy uczestniczą w obradach Rady oraz bez względu na to, czy sesja Rady odbywa się w danym miesiącu. W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru nawiązał do postanowień § 9 ust 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej C. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia Statutu Miasta C., zgodnie z którymi Przewodniczący Rady organizuje pracę Rady i wykonuje swoje obowiązki w sposób ciągły, natomiast Wiceprzewodniczący Rady swoją pracę wykonuje jedynie wówczas, gdy Przewodniczący Rady nie jest w stanie wykonywać swoich obowiązków. Tym samym Wiceprzewodniczącym Rady należy odmówić uprawnienia do zryczałtowanej diety. Z tych względów zapis § 6 przedmiotowej uchwały, w zakresie w jakim odnosi się do Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej jest niezgodny z prawem. Zdaniem organu nadzoru rada gminy zgodnie z art. 25 ust. 4 – 8 ustawy o samorządzie gminnym posiada upoważnienie do ustalania jednolitych zasad przyznawania diet wszystkim radnym, a zróżnicowanie sytuacji poszczególnych radnych może dotyczyć wyłącznie wysokości przyznanej im diety i tylko z uwagi na pełnione przez radnego funkcje, zatem zastosowanie innych zasad do ustalenia diety Wiceprzewodniczących Rady niż do ustalenia pozostałych radnych stanowi bezpodstawne uprzywilejowanie ich pozycji i jednoczesną dyskryminację pozostałych radnych. Regulacja taka stoi w sprzeczności z treścią art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawa. W szczególności Rada Miejska w C. dopuściła się naruszenia konstytucyjnych zasad legalizmu, zobowiązującej organy administracji publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa oraz zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W końcowej części skargi podkreślono, że z uwagi na upływ 30 – dniowego terminu określonego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, niemożliwe stało się wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego a w związku z tym koniecznym stało się wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska C. z dnia [...] poinformowała, że na sesji w dniu [...] ustosunkuje się do treści skargi, a zmiana przedmiotowej uchwały nastąpi na sesji przewidzianej na [...]. W kolejnym piśmie z dnia [...] będącym odpowiedzią na skargę Wojewody [...] organ jednostki samorządu terytorialnego wystąpił o uwzględnienie wniesionej skargi i o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w oznaczonym zakresie. W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem pełnomocnik organu jednostki samorządu terytorialnego wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z tego, że uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] zmieniono kwestionowane unormowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. nr 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nadto po myśli art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu jednego roku od dnia ich podjęcia, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku pełnomocnika Miasta C. o umorzenie postępowania sądowego. Stosownie do postanowień art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny umarza postępowanie sądowe, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem pełnomocnika gminy w rozpatrywanej sprawie sytuacja taka występuje, ponieważ Rada Miejska C. uchwałą z dnia [...] zmieniła swoją uchwałę z dnia [...] w sprawie określenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym w sposób zgodny z oczekiwaniami organu nadzoru, a mianowicie poprzez skreślenie w § 6 zwrotu "oraz wiceprzewodniczących". Ze stanowiskiem prezentowanym przez pełnomocnika Miasta C. można byłoby się zgodzić, jedynie wówczas, gdyby przedmiotowe unormowanie nigdy nie wywołało skutków prawnych. W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem pełnomocnik reprezentujący gminę oświadczył, iż uchwała w swojej pierwotnej wersji nie wywołała skutków prawnych, ponieważ wiceprzewodniczący Rady Miejskiej C. byli obecni na każdej sesji, nadto należy zauważyć, że informację taką uzyskał od pracowników Biura Rady Miejskiej C., jednakże nie był w stanie na tę okoliczność przedłożyć żadnego dokumentu. W tej sytuacji Sąd zobligowany jest uznać, że zachodzi potencjalna możliwość wykorzystania zmienionego unormowania, a tym samym nie występuje przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania sądowego, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. W świetle powyższego ustalenia skład orzekający w niniejszej sprawie zobligowany został do jej merytorycznego rozpatrzenia. Przystępując do merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miejskiej C. z dnia [...] przyjdzie przywołać obowiązujący stan prawny. Stosownie do postanowień art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przytoczony przepis stał się podstawą prawną dla Rady Miejskiej C. do przyjęcia uchwały z dnia [...] w sprawie określenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym. W uchwale tej nie posiadającej statusu aktu prawa miejscowego, organ gminy zamieścił w § 6 rozwiązanie polegające na tym, że obniżanie i podwyższanie diet nie dotyczy przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących Rady. Z takiego unormowania wynika, że wysokość diet przysługujących radnym, nie zajmującym wskazanych stanowisk, zależna jest od aktywności w pracach rady i jej komisji. Przywołana powyżej uchwała nie została zakwestionowana w ramach czynności nadzorczych podejmowanych po przekazaniu jej przez organ wykonawczy gminy. Jej postanowienia wzbudziły zastrzeżenia organu nadzoru w okresie późniejszym co znalazło uzewnętrznienie we wniesieniu skargi na nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Nadto dostrzec należy, że Wojewoda [...] zakwestionował jedynie treść § 6 tej uchwały i to wyłącznie w części obejmującej rozciągnięciem zamieszczonego w nim unormowania na wiceprzewodniczących Rady. W kwestionowanym przepisie zamieszczono unormowanie na mocy, którego obniżenie i podwyższenie diet nie dotyczy przewodniczącego oraz wiceprzewodniczących Rady. Z takiego unormowania wynika, zdaniem organu nadzoru, że Rada Miejska C. uniezależniła wysokość otrzymywanej diety przez osoby zajmujące wymienione w nim stanowiska od przesłanek uzasadniających obniżenie i podwyższenie wysokości otrzymywanej diety. Innymi słowy zdaniem organu nadzoru nie jest prawidłowe zrównywanie pozycji przewodniczącego rady oraz jej wiceprzewodniczących. Przeciwwskazaniem zrównywania pozycji prawnej przewodniczącego rady oraz wiceprzewodniczących rady jest to, że jedynym organem wewnętrznym organu stanowiącego i kontrolnego gminy jest jego przewodniczący, natomiast wiceprzewodniczący są osobami, które zastępują przewodniczącego rady wyłącznie wówczas, gdy nie ma go w trakcie obrad organu stanowiącego i kontrolnego. Przewodniczący rady organizuje pracę rady i swoją pracę wykonuje w sposób ciągły, natomiast wiceprzewodniczący wykazuje się swoją aktywnością wyłącznie wówczas, gdy przewodniczący nie jest w stanie wykonywać swoich zadań. Przywołana powyżej argumentacja legła u podstaw wniesionej skargi do tutejszego Sądu, nadto organ nadzoru uznał, że Rada Miejska C. przyjmując przywoływane unormowanie dopuściła się naruszenia postanowień art. 2 Konstytucji RP, a zatem unormowania stanowiącego, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dodatkowo organ ten dostrzegł naruszenie zasady legalizmu sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP oraz zasady równości wynikającej z postanowień art. 32 ustawy zasadniczej. Przywołana przez organ nadzoru argumentacja może być częściowo podzielona, ponieważ część zarzutów kierowanych pod adresem kwestionowanego unormowania nie jest zasadna. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie sposób podzielić zarzutów naruszenia postanowień art. 2 Konstytucji RP i zamieszczonej w nim zasady demokratycznego państwa prawa. W analogiczny sposób należy ująć zarzut dotyczący postanowień art. 7 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady legalizmu. Podzielić natomiast należy zarzut dotyczący naruszenia zasady równości wynikający z treści art. 32 ustawy zasadniczej. Przyjęcie rozwiązania na mocy, którego dieta wiceprzewodniczącego rady posiadała będzie wysokość niezależną od udziału w posiedzeniach rady jak również od wykonywanych zadań nie jest zgodne z przywołanym powyżej przepisem Konstytucji. Podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że organem rady miejskiej jest wyłącznie przewodniczący rady, ponieważ on organizuje jej prace i im przewodniczy, natomiast wiceprzewodniczący rady wykonują postawione przed nimi zadania jedynie wówczas, gdy przewodniczący nie jest w stanie ich wykonywać, a zatem tylko w sytuacjach doraźnych. W świetle powyższego przyznanie wiceprzewodniczącym rady wskazanego uprawnienia jest naruszeniem art. 32 Konstytucji zarówno względem radnych, ponieważ sytuacja wiceprzewodniczących rady została unormowana w sposób korzystniejszy względem innych radnych w danej gminie, jak również względem przewodniczącego rady, ponieważ zrównała pozycję wiceprzewodniczącego rady z pozycją zajmowaną przez przewodniczącego, a taka sytuacja stanowi uprzywilejowanie pozycji wiceprzewodniczącego. Wojewoda [...] w skardze wniesionej do tutejszego Sądu wystąpił o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części wskazanej w sentencji skargi, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził niezgodność z prawem kwestionowanej uchwały w części wskazanej przez organ nadzoru. Przyjęcie takiego rozstrzygnięcia wynikło z tego, że przedmiotowa uchwała nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego, a tym samym po upływie roku od dnia jej wydania nie można już stwierdzić jej nieważności, natomiast po myśli art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sąd stwierdza niezgodność takiej uchwały z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie orzekał po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wykonalności kwestionowanej uchwały, z uwagi na to, że kwestionowana część uchwały z dnia [...] została z dniem [...] wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem na tym etapie zbędne było orzekanie w tym zakresie. W świetle przedstawionych rozważań należało orzec jak w sentencji. su.