IV SA/Gl 883/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. D., B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rodziny zastępczej – pomocy pieniężnej i dodatku na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 106 ust. 4 oraz art. 78 ust. 3 i ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił B. i A. D. uchylenia własnej decyzji z dnia [...]r. wraz ze zmianą dokonaną w decyzji z dnia [...]r. w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dziecka K. Ć. w rodzinie zastępczej i wydania nowej decyzji uwzględniającej zwiększenie pomocy finansowej na rzecz dziecka, a także odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. w sprawie przyznania dodatku w kwocie 10 % podstawy z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania i wydania nowej decyzji uwzględniającej zwiększenie pomocy finansowej na rzecz dziecka. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w S. uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie podwyższenia wysokości pomocy pieniężnej przysługującej rodzinom zastępczym wystąpiła z żądaniem przyznania jej analogicznego świadczenia, albowiem w rodzinie zastępczej przebywa dziecko, które pochodzi z S. W dalszej części uzasadnienia organ ten przywołał podstawy podjęcia decyzji administracyjnej w zakresie przyznania pomocy przysługującej rodzinie zastępczej z tytułu sprawowania takiej funkcji i zauważył, że uchwała Rady Miejskiej w S. na terenie miasta C. nie obowiązuje, a tym samym brak jest podstaw do zmiany wcześniej wydanych decyzji administracyjnych. Z decyzją tą nie zgodzili się B. i A. D. , którzy wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wyrazili swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i wystąpili o przyznanie dodatkowej pomocy przewidzianej postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. W motywach odwołania podkreślili, że K. Ć. przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej zamieszkiwała w S. i miasto to ponosi koszty związane z umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej. Ich zdaniem fakt, że obecnie K. Ć. przebywa na terenie miasta C. nie może negatywnie wpływać na możliwość otrzymania dodatkowej pomocy przewidzianej dla dzieci pochodzących z tego miasta. Zmiana miejsca zameldowania na pobyt stały nie powinna mieć w tym zakresie żadnego znaczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zaprezentował własną ocenę zaistniałej sytuacji. W pierwszej kolejności przywołano postanowienia art. 72 ustawy o pomocy społecznej, a następnie treść art. 78 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego po myśli art. 86a powoływanej ustawy powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat miejsca zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w rodzinie zastępczej. W dalszej kolejności organ ten przywołał postanowienia art. 90a przedmiotowej ustawy, a następnie przedstawiono postanowienia uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie podwyższenia wysokości kwot pomocy pieniężnej przysługującej rodzinie zastępczej. W szczególności zaakcentowano, że uchwała ta nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a tym samym nie ma waloru aktu prawa miejscowego, a tym samym postanowienia tego aktu nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, a tym bardziej decyzji wydawanych przez Prezydenta Miasta C. Zaznaczono również, że w postępowaniu odwoławczym Kolegium nie orzeka o ewentualnym uprawnieniu stron jako rodziny zastępczej do otrzymania podwyższonej pomocy na mocy porozumienia zawartego między S. i C. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się B. i A. D. , którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej wystąpili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi podkreślili, iż sprawują opiekę jako rodzina zastępcza nad K. Ć., która pochodzi z S. , a została umieszczona w rodzinie niespokrewnionej zamieszkującej na terenie innego miasta. Następnie skarżący odwołali się do postanowień uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. i uznali, że winni otrzymywać pomoc z tytułu sprawowania funkcji rodziny zastępczej w takiej wysokości jak inne rodziny z S. Zaakcentowali, że środki na utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej pochodzą i są przekazywane przez powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Przedmiotowe środki przekazywane są w oparciu o zawarte porozumienie, a wysokość pomocy ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących decyzje obu organów wypowiadających się w sprawie naruszają przepisy prawa materialnego oraz prawa procesowego. Organ odwoławczy zaniechał orzekania o ich prawie do otrzymania wnioskowanej pomocy, a jedynie ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, że przedmiotowa uchwała nie będąca aktem prawa miejscowego nie może obowiązywać na terenie miasta C. Według skarżących fakt, iż uchwała ta nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie zmienia tego, że obowiązuje i wywołuje przewidziane prawem skutki. W oparciu o postanowienia tej uchwały Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. przyznawał już pomoc i w dalszym ciągu ją przyznaje. Skarżący zaznaczyli, że MOPS w S. jest skłonny przyznawać im wskazaną pomoc o ile wydana zostanie stosowna decyzja w tym zakresie. W tym miejscu skarżący odwołali się do zamieszczonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości i podnieśli, że skoro inne rodziny pełniące funkcję rodziny zastępczej względem dzieci pochodzących z S. otrzymują już tę podwyższoną pomoc to im ona także się należy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi i w tym zakresie przywołało analogiczną argumentację do tej, jaką zamieściło w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi tej organ zaakcentował, że jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego może stanowić podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej, a przedmiotowa uchwała takiej podstawy nie stanowi. Pismem z dnia [...]r. skarżący odnieśli się do stanowiska organu odwoławczego i podtrzymali wniesioną skargę, jak również argumentację w niej zamieszczoną. W analogiczny sposób należy ujmować pismo skarżących z dnia [...]r., w którym dołączyli do akt sprawy nowe dokumenty dotyczące przyjęcia przez Radę Miejską w S. nowej uchwały spełniającej już wymogi aktu prawa miejscowego. Kolejnym pismem z dnia [...]r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie, jak również wystąpili o łączne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy z inną sprawą o sygnaturze akt IV SA/GL 302/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa, jednakże częściowo z innych powodów niż podnieśli to skarżący. Stosownie, bowiem do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie w następstwie przeprowadzonej kontroli decyzji wydanej przez organy administracji Sąd stwierdził występowanie takich uchybień, które uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. Na wstępie prowadzonych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, iż wniosek skarżących dotyczył zmiany obowiązującej decyzji administracyjnej przyznającej im pomoc z tytułu sprawowania funkcji niespokrewnionej rodziny zastępczej dla K. Ć. Zmiana decyzji możliwa jest zarówno w oparciu o przepisy prawa materialnego, czyli unormowania zamieszczone w ustawie o pomocy społecznej, jak również w oparciu o regulacje znajdujące się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podstawą prawną do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej są okoliczności przewidziane postanowieniami art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści tego przepisu decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 tej ustawy. Z kolei zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Obok przywołanych regulacji ustawy o pomocy społecznej dotyczących zmiany lub uchylenia decyzji, organ administracji publicznej stosownie do postanowień art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego może podjąć tego typu rozstrzygnięcie. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić należy, że stosownie do postanowień art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jednym z wymogów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przywołanie w niej podstawy prawnej. Uchybienie w tym zakresie może ale nie musi wywoływać negatywnych konsekwencji dla wydanego rozstrzygnięcia. Zależne to będzie od charakteru prawnego podejmowanej decyzji, a zwłaszcza od tego, czy przy wydawaniu decyzji można powołać różne przepisy prawa. Przywołany powyżej stan normatywny w zakresie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej pozwala stwierdzić, że obowiązujące przepisy zawierają w tym zakresie szereg możliwości, które mogą być przez organ administracji publicznej wykorzystane. Zatem wskazany organ podejmując rozstrzygnięcie obowiązany jest do precyzyjnego wskazania, która podstawa prawna została przez niego wykorzystana, albowiem pozwoli to odnieść się do przeprowadzonego postępowania dowodowego i ustalić, czy zostało ono przeprowadzone w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do podstaw prawnych kontrolowanych decyzji. Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia przywołał art. 106 ust. 4 oraz art. 78 ust. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej jak również art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast organ odwoławczy przywołał jedynie treść art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem przyjdzie stwierdzić, że żaden z organów administracji publicznej wypowiadających się w przedmiotowej sprawie nie przywołał przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej. Nadto z treści uzasadnień decyzji obu organów administracji nie wynika, które przesłanki zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej były przez organy administracji badane, a tym samym nie jest możliwe wskazanie podstawy prawnej w oparciu, o którą prowadzone było przedmiotowe postępowanie. Dostrzeżone uchybienie posiada istotne znaczenie dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania, albowiem w tym stanie faktycznym nie można stwierdzić, czy organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy wyjaśniający wszystkie istotne okoliczności sprawy. Tym samym organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że stosownie do postanowień art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka, a po myśli art. 78 ust. 3 tej ustawy starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości 40 % podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50 % dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy. Z kolei niespokrewniona z dzieckiem rodzina zastępcza otrzymuje dodatkowo na każde umieszczone w niej dziecko kwotę odpowiadającą 10 % podstawy z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Wysokość pomocy przysługującej rodzinie zastępczej może być podwyższona, jednakże wówczas rada powiatu stosownie do postanowień art. 90a ustawy o pomocy społecznej winna uczynić to w drodze uchwały. Podwyższenie wysokości pomocy może być zróżnicowane i uzależnione od spełnienia dodatkowych warunków określonych w tej uchwale. Nadto dostrzec należy, iż art. 86 ust. 3 powyższej ustawy stanowi, że w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na terenie innego powiatu, powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej ponosi wydatki na jego utrzymanie w łącznej kwocie świadczeń przysługujących danej rodzinie zastępczej. Z kolei według art. 86 ust. 4 tej ustawy powiat prowadzący rodzinę zastępczą przyjmującą dziecko zawiera z powiatem właściwym ze względu na miejsce zamieszkania przyjętego dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej porozumienie w sprawie umieszczenia dziecka i wysokości wydatków. Przywołany powyżej stan prawny wskazuje w sposób jednoznaczny na to, że wysokość pomocy z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej wynika z unormowań ustawy o pomocy społecznej, jak również wysokość ta może ulec zmianie w następstwie przyjęcia stosownego aktu prawa miejscowego, przewidującego możliwość otrzymywania świadczenia w wyższej wysokości. Jednocześnie zwrócić należy uwagę na fakt, że w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej zamieszkującej na terenie innego powiatu niż miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej istotną rolę odgrywa porozumienie podpisane przez dwa zainteresowane w tym zakresie powiaty. Treść tego porozumienia będzie determinowała dalsze działania podejmowane przez organy administracji, w tym również rozstrzygnięcia dotyczące ustalenia wysokości pomocy przysługującej niespokrewnionej rodzinie zastępczej. Powyższe uwagi mają istotne znaczenie w kontekście niniejszej sprawy, albowiem w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest tego dokumentu, a tym samym sąd nie miał możliwości odniesienia się do jego treści. Z uzasadnień rozstrzygnięć obu organów administracji nie wynika, aby organy te odwoływały się do postanowień tego dokumentu, jak również przeprowadziły jego analizę. W konsekwencji przyjdzie uznać, że organy administracji obu instancji podejmując rozstrzygnięcia nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpały przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący w swojej skardze mocno akcentowali naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Podniesiony zarzut jest ważny, jednakże w oparciu o przedłożone akta nie można stwierdzić, czy organy administracji faktycznie dopuściły się naruszenia tej zasady, czy też nie. Odpowiedź na tak postawione pytanie uzależniona będzie od treści porozumienia podpisanego przez zainteresowane powiaty, a jak zostało to już zasygnalizowane Sąd nie miał możliwości zapoznać się z jego treścią. Jednocześnie należy podkreślić, że z naruszeniem zasady równości spotkamy się wówczas, gdy organy administracji w tym stanie prawnym i faktycznym będą w sposób odmienny kształtowały sytuację prawną dwóch podmiotów, względem których podejmowały będą rozstrzygnięcia. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który w pierwszej kolejności winien ustalić w oparciu o którą podstawę prawną skarżący domagają się zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, a następnie przeprowadzić w tym zakresie niezbędne postępowanie dowodowe i podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Z uwagi na charakter rozstrzygnięcia organów administracji Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.