IV SA/Gl 887/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant st. sekr. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] Nr [...]. 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta G. działając na podstawie art. 37k ust. 1 i 6 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56/ przyznał R.M. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] w kwocie zaliczkowej w wysokości [...] % kwoty zasiłku określonego w art. 37k ust. 6 wskazanej ustawy. Po otrzymaniu przez Powiatowy Urząd Pracy w G. decyzji ZUS Oddział Z. rozstrzygającej o wysokości świadczenia przedemerytalnego Prezydent Miasta G. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której działając na mocy art. 37k oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. przyznał R.M. prawo do świadczenia przedemerytalnego począwszy od [...] w kwocie [...] zł. W dniu [...] Powiatowy Urząd Pracy w G. otrzymał pismo ZUS Oddział w Z. informujące, iż organ ten dokonał powtórnego przeliczenia podstawy wymiaru emerytury dla R.M., bowiem w decyzji poprzedniej nie uwzględniono wszystkich składników wynagrodzenia wynikających z dokumentacji złożonej do wniosku z dnia [...]. Wraz z pismem przekazana została decyzja ustalająca zmienioną wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego na dzień [...]. Na skutek przekazania do Powiatowego Urzędu Pracy w G. decyzji ZUS z dnia [...] ustalającej ponownie wysokość emerytury na potrzeby ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną, a w następstwie wznowienia postępowania w dniu [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] Nr [...] i wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu R.M. prawa świadczenia przedemerytalnego w wysokości [...] zł począwszy od [...]. R.M. w dniu [...] wystąpił za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy do ZUS Oddział w Z. o ponowne przeliczenie podstawy wymiaru świadczeń i załączył do wniosku druk RP7 dotyczący wynagrodzenia w Spółce A. Po rozpoznaniu tego wniosku, ZUS Oddział w Z., decyzją z dnia [...] ustalił wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego na dzień [...] w kwocie [...] zł. W oparciu o wskazaną decyzję ZUS Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] Nr [...] przyznał R.M. prawo do świadczenia przedemerytalnego w kwocie [...] zł począwszy od dnia [...]. Od decyzji tej odwołał się R.M. żądając przyznania mu prawa do świadczenia przedemerytalnego w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji począwszy od dnia [...], a to od dnia złożenia przez niego wniosku o przyznanie tego prawa, gdyż zdaniem odwołującego organ emerytalny nieprawidłowo zwiększył mu wysokość świadczenia począwszy od [...] a nie od [...]. Zdaniem odwołującego błędne przeliczenie przysługującego mu świadczenia wynikało z nieprawidłowych druków, jakie przekazane zostały do ZUS przez Powiatowy Urząd Pracy. Wojewoda Ś. decyzją Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 37k ust. 2 – 5, art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56/ w związku z art. 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych /Dz.U. z 2004 r. Nr 120, poz. 1252/ oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Analizując stan faktyczny sprawy Wojewoda Ś. wskazał, iż pierwsza zmiana przeliczenia wysokości przysługującego odwołującemu świadczenia dokonana przez ZUS wynikała z faktu nieuwzględnienia wszystkich składników wynagrodzenia wykazanych w dokumentacji złożonej wraz z wnioskiem, a zatem ZUS ustalił nową wysokość świadczenia od dnia złożenia wniosku. Drugie natomiast przeliczenie świadczenia nastąpiło z inicjatywy odwołującego, który uzupełnił dokumentację i udokumentował dodatkowe wynagrodzenia otrzymywane w Spółce A. Z tych przyczyn w decyzji ZUS ustalono nową wysokość świadczenia począwszy od dnia następnego po złożeniu nowego wniosku wraz z dodatkowymi dokumentami. Powołując się na treść art. 37 l ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Wojewoda Ś. uznał za prawidłowe ustalenia dokonane przez organ I instancji i przyznanie odwołującemu prawa do świadczenia przedemerytalnego w ponownie ustalonej wysokości począwszy od dnia następnego po złożeniu wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. R.M. nie godząc się ze stanowiskiem organu II instancji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę nazywając ją pozwem. W skardze tej domagał się zasądzenia na jego rzecz świadczenia przedemerytalnego w wysokości wyliczonej przez ZUS za okres od [...] do [...], zasądzenia na jego rzecz kwoty [...] zł oraz nadania wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wywodził, iż po jego interwencjach ZUS podwyższał mu wysokość obliczonego pierwotnie świadczenia nigdy nie kwestionując złożonych dokumentów. Było tak do chwili, kiedy w dniu [...] zakwestionowano mu druki RUMAZUS z firmy Spółka A. Zdaniem skarżącego ZUS miał obowiązek dokonywania obliczeń w oparciu o wszystkie możliwe dowody będące w posiadaniu organu bez względu na formę tych dowodów. Twierdząc, iż postępowanie ZUS miało na celu skłonienie go do zaprzestania żądania zapłaty kwoty [...] zł za okres od [...] do [...] skarżący wniósł o potraktowanie jego roszczeń jako zasadnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wnosząc o jej oddalenie wskazał, iż podwyższone świadczenie przedemerytalne przyznane zostało prawidłowo od [...] bowiem skarżący dopiero w dniu [...] złożył wniosek o ponowne ustalenie wysokości świadczenia i załączył dodatkową dokumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne wykonują wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Zadaniem sądu administracyjnego jest przeto kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania, a nie orzekanie pod względem merytorycznym. Jeżeli zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd obowiązany jest skargę oddalić. Trzeba zauważyć, iż zarzuty skargi odnosiły się do postępowania przed organami ZUS, w zakresie których kontrola nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Przejęcie na siebie przez sąd administracyjny uprawnień sądu powszechnego stanowiłoby uchybienie treści art. 177 Konstytucji RP stanowiącego, iż sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Na mocy przywołanego wyżej przepisu art. 3 p.p.s.a. kompetencją zastrzeżoną dla sądów administracyjnych stała się kontrola działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków , inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego czy też w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W tak określonych kompetencjach sądów administracyjnych nie mieści się rozstrzyganie w sprawach rent i emerytur stanowiących świadczenia z funduszu ubezpieczeń społecznych zastrzeżonych dla sądownictwa powszechnego. W myśl bowiem art. 37k ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, organ rentowy wydaje na wniosek urzędu pracy decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia świadczenia przedemerytalnego – i do tego postępowania, tj. ustalenia wysokości emerytury stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń emerytalnych. Skarżący w swojej skardze zarzucał nieprawidłowości w postępowaniu przed organami ZUS i domagał się zasądzenia na jego rzecz konkretnych kwot pieniężnych. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był, jak wynika z przedstawionej argumentacji, upoważniony do orzekania. Trzeba tu podkreślić, iż skarżący nie wykorzystał przysługującej mu właściwej drogi odwoławczej i nie wniósł odwołania od decyzji organu rentowego ustalającego wysokość jego prawa do emerytury w celu ustalenia wysokości prawa do świadczenia przedemerytalnego. Pozwalał skarżącemu na to zapis zawarty w ust. 5 cytowanego art. 37k dopuszczający wniesienie środków odwoławczych określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm./ od decyzji organu rentowego, o której mowa w ust. 3. Powyższe stanowiło przyczynę, dla której nie zostały uwzględnione twierdzenia i żądania skarżącego zawarte w jego skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję bez względu na treść zarzutów skargi. Przeprowadzając zatem z urzędu, poza zarzutami skargi, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z całkowicie odmiennych przyczyn, niż powołane zostały w skardze. Badając bowiem sprawę ex officio, po myśli wskazanego art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się uchybień tak istotnych, iż skutkować musiały stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistnienia praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego. Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Mając na względzie jedną z podstawowych zasad proceduralnych, jakim odpowiada procedura administracyjna, a to zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisów szczególnych, do których kodeks ten odsyła. Ustawodawca przewidując możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w trybie szczególnym wybór właściwego trybu pozostawił organowi. Decyzja Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] przyznająca skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...] w wysokości [...] zł stała się ostateczna w dniu [...] jako że skarżący otrzymał tę decyzję w dniu [...]. Zmianę decyzji ostatecznej w przedmiocie prawa świadczenia przedemerytalnego bez zastosowania trybu nadzwyczajnego przewidział ustawodawca wyłącznie w drodze waloryzacji, o czym stanowi art. 37 l ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu . Zmiana wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia, co zostało dokonane decyzją Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] nie stanowiła dopuszczalnej wskazanym art. 37 "l" ust. 3 waloryzacji lecz powtórne orzeczenie o meritum sprawy. Przeto, wobec istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...], którą przyznano skarżącemu prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości [...] zł, przyznanie mu prawa do tożsamego świadczenia w innej wysokości, co nastąpiło na mocy decyzji z dnia [...] wymagało od organów administracji poczynienia ustaleń i wskazania w jakim trybie dopuszczalna jest merytoryczna zmiana decyzji ostatecznej. Utrwalone jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym stanowisko, iż wzruszenie ostatecznego orzeczenia dokonane bez zachowania odpowiedniego trybu i braku przesłanek zarówno materialnoprawnych, jak i formalnych może stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego w następstwie nieprawidłowego wzruszenia uprzedniego rozstrzygnięcia. Stąd w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie dla oceny legalności orzeczenia miała ocena zgodności z prawem zastosowanego trybu w jakim dokonano zmiany decyzji objętej przymiotem trwałości ustanowionym art. 16 § 1 kpa. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny pozbawiony został w tym zakresie możliwości kontroli bowiem z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 kpa organy I i II instancji nie rozważyły i nie uzasadniły swego stanowiska, co do trybu zmiany merytorycznej decyzji ostatecznej wydanej w dniu [...]. Dodatkowo zauważyć należy w tym miejscu, iż art. 37 l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odnosi się do postępowania administracyjnego przed Powiatowym Urzędem Pracy. Z treści bowiem wskazanej normy prawnej wynika, iż prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje od dnia następnego po złożeniu dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień a nie dokumentów niezbędnych do ustalenia ponownej ich wysokości. Dlatego też wychodząc poza granice skargi i uznając, iż zachodzą przesłanki zawarte w treści art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, z powyżej przytoczonych względów, iż zaskarżona decyzja musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem narusza ona podstawowe zasady procedury administracyjnej ujęte we wskazanych przepisach k.p.a. w stopniu kwalifikowanym, a mając na uwadze powyższe orzekł po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak w sentencji. W zakresie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.