IV SA/Gl 887/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. na podstawie art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1456) zobowiązano D. M. do zwrotu, w terminie 14 dniu od uprawomocnienia się decyzji, świadczeń rodzinnych za kolejne miesiące począwszy od lutego 2012r. do marca 2013r. w wysokości po 153 zł za każdy z wymienionych miesięcy wraz z ustawowymi odsetkami. Uzasadniając przedstawione w osnowie decyzji stanowisko organ wskazał na treść art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po myśli tego przepisu osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami, co wynika dodatkowo z art. 30 ust. 8 wymienionej ustawy. Wyjaśniono, że na mocy decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia [...] stwierdzono, że wypłacony stronie zasiłek pielęgnacyjny na syna G. M. w okresie od 1 lutego 2012r. do 31 marca 2013r. w łącznej kwocie 2 142 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlega więc zwrotowi. Wyjaśniono również, że organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Stanowi o tym regulacja zawarta w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prośbę o ewentualne zastosowanie wymienionych dobrodziejstw należy złożyć organowi wraz z dokumentami potwierdzającymi aktualną sytuację finansową rodziny. W odwołaniu od przedstawionej powyżej decyzji, działając przez pełnomocnika, strona wniosła o jej uchylenie i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...][...]prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Jako ewentualny, przedstawiono zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgormadzonego materiału dowodowego przez dowolne przyjęcie, że w dniu 1 lutego 2012r. opiekę prawną nad G. M. przejął E. M., podczas gdy w okresie od 16 stycznia 2012r. do dnia 11 marca 2013r. opiekunem prawnym G. M. była jego siostra A. M., a odwołująca pozostawała opiekunem faktycznym. Zarzucono także pominięcie zeznań A. M. na okoliczność wykorzystywania zasiłku pielęgnacyjnego przez D. M. w okresie od 16 stycznia 2012r. do dnia 11 marca 2013r. i faktycznej jej opieki nad synem. Odwołująca wskazała także jako na naruszony art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez mylne przyjęcie, że D. M. powinno być odmówione praw do świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu odwołania wskazano, jako pominiętą przez organ, treść decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] na mocy której uchylono wcześniej wydaną przez Prezydenta Miasta S. decyzję z dnia [...] Nr [...] o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych i umorzono postępowanie przed organem I instancji. Zdaniem odwołującej, w tym stanie rzeczy prowadzenie postępowania było bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. Prezydent Miasta S. wydał jednak kolejną decyzję o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Odwołująca zauważyła, że niezależnie od faktu bezprzedmiotowości tej decyzji oparto ją na błędnie ustalonym stanie faktycznym, co spowodowało uznanie, że odwołująca jest osobą, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne i jest zobowiązana do jego zwrotu. Organ nietrafnie ustalił, że w dniu 1 lutego 2012r. opiekę prawną nad G. M. przejął E. M. Jak wynika z zaświadczenia z dnia 1 sierpnia 2013r. wydanego przez Sąd Rejonowy w S., w okresie od dnia 1 września 2008r. do dnia 16 stycznia 2012r. D. M. była opiekunem prawnym G. M. Natomiast w okresie od dnia 16 stycznia 2012r. do dnia 11 marca 2013r. opiekunem tym stała się A. M., a D. M. pozostała opiekunem faktycznym. Zdaniem odwołującej organ nie przeprowadził czynności w celu wyjaśnienia, że zasiłek pielęgnacyjny był wykorzystywany w całości na potrzeby G. M. Odwołująca nabyła niezbędne artykuły i przedmioty użytku codziennego. W tym zakresie należało przeprowadzić dowód z zeznań świadka A. M. E. M. nie wywiązuje się natomiast z obowiązków opiekuna prawnego w sposób należyty. Pozostaje w konflikcie z odwołującą i z tej przyczyn podał organowi informacje o nieprzekazaniu świadczenia rodzinnego. Podniesiono również, że obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została pouczona o okolicznościach w jakich nie powinna pobierać świadczenia, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. W okresie od lutego 2012r. do lutego 2013r. odwołująca faktycznie opiekowała się synem. Organ zaniechał natomiast ustaleń czy rzeczywiście opiekę nad synem sprawował jego ojciec E. M. Odwołująca zauważyła, że od stycznia 2012r. do 11 marca 2013r. była upoważniona przez A. M. do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na G. M. Powołując się na treść art. 27 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołująca wskazała, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub opiekunów prawnych dziecka do świadczeń rodzinnych świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który pierwszy złożył wniosek. D. M. jako opiekun faktyczny złożyła wniosek i z tej przyczyny pobierała zasiłek. Była zatem uprawniona do jego pobierania. Okoliczności te nie zostały ustalone z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Organ ten decyzją z dnia [...] nr [...] działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po analizie całości materiału dowodowego Kolegium uznało, że organ I instancji słusznie zobowiązał odwołującą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w łącznej kwocie 2 142 zl. Kolegium wskazało na regulację zawartą w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśniło, że zgodnie z treścią tego przepisu osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest zobowiązana do jego zwrotu. Zwrócono uwagę na treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie, w jakim organ ten uznał wypłacony D. M. na rzecz jej syna zasiłek rodzinny w kwocie 2 142 zł za nienależnie pobrane świadczenie. Odnosząc się natomiast do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zawarte w decyzji z dnia [...] Nr [...] było skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji zarówno przyznającej D. M. zasiłek pielęgnacyjny na G. M., jak i decyzji uchylającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto odnosząc się do faktu złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przez D. M., jako opiekuna faktycznego syna, co zdaniem odwołującej uprawniało ją do pobierania tego świadczenia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez opiekuna faktycznego dziecka rozumie się osobę faktycznie opiekującą się nim, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W świetle tego unormowania odwołująca nie mogła być opiekunem faktycznym swego syna. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, D. M. działająca przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca przedstawiła jako główny zarzut naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń mimo, że uznane ono zostało w decyzji SKO z dnia [...] Nr [...] jako bezprzedmiotowe. W decyzji tej Kolegium uchyliło orzeczenie organu I instancji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń i umorzyło w całości postępowanie przed organem I instancji. W tym stanie rzeczy dalsze prowadzenie postępowania skarżąca uznała za bezprzedmiotowe. Jako zarzut ewentualny wskazano naruszenie przepisów proceduralnych, a to art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że w dniu 1 lutego 2012r. opiekę prawną nad synem skarżącej przejął jego ojciec, podczas gdy w okresie od 16 stycznia 2012r.do dnia 11 marca 2013r. opiekę tę sprawowała siostra ubezwłasnowolnionego, a także poprzez pominięcie zeznań siostry ubezwłasnowolnionego na okoliczność sposobu wykorzystania zasiłku pielęgnacyjnego przez skarżącą w okresie od 16 stycznia 2012r. do 11 marca 2013r. Odnosząc się do wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca wskazała, że nie mogła być opiekunem faktycznym w rozumieniu tego przepisu, a odniesienie się do jego treści jest nieadekwatne w sprawie z tej przyczyny, że syn jej jako osoba pełnoletnia nie mógł zostać przysposobiony, o czym stanowi art. 114 § 1 K. r. i o. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów faktycznych dziecka lub jego opiekunów prawnych do świadczeń rodzinnych świadczenia te wypłaca się temu z rodziców, opiekunów faktycznych lub prawnych dziecka, który pierwszy złożył wniosek. D. M. wniosek ten złożyła jako pierwsza i z tej przyczyny pobierała zasiłek. Skarżąca zauważyła, że uzyskane środki zużyła na cele utrzymania syna, a organ nie przeprowadził czynności w celu wyjaśnienia tych istotnych jej zdaniem faktów. Podkreśliła, że ojciec ubezwłasnowolnionego nie wywiązuje się z obowiązków opiekuna prawnego w sposób należyty, a pozostając w konflikcie ze skarżącą mylnie informuje organ o braku przekazania mu zasiłku pielęgnacyjnego przez skarżącą. Zarzucono nadto naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że D. M. powinno się odmówić prawa do świadczenia rodzinnego. Tymczasem obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń jak też osoby, która uzyskała świadczenia na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w przypadku innego świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Skarżąca faktycznie opiekowała się synem w okresie od lutego 2012r. do lutego 2013r. W okresie od 16 stycznia 2012r. do dnia 11 marca 2013r. A. M. upoważniła skarżącą do wystąpienia w dniu 30 stycznia 2012r. z wnioskiem o przyznanie świadczenia dla G. M. Mając to na względzie skarżąca uznała, że była osobą uprawnioną do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a" - Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, Sąd stwierdzi istnienie naruszenia prawa skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 tej ustawy). Wobec treści zarzutów sformułowanych przez pełnomocnika strony skarżącej należy wyjaśnić, że przedmiotem kontroli Sądu, wskutek wniesionej skargi, stała się decyzja, mocą której zobligowano skarżącą do zwrotu określonych kwot w określonym terminie. W decyzji tej nie ocenia się przesłanek pobrania nienależnego świadczenia. Organ odwołuje się wyłącznie do niezaskarżonej w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc prawomocnej decyzji ostatecznej utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji ustalające pobrany przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny jako nienależnie pobrane świadczenie. W tej prawomocnej decyzji stwierdzono, że wymienione w obecnie kontrolowanej decyzji kwoty stanowią nienależnie pobrane przez skarżącą świadczenia wypłacone jej na mocy decyzji, która została usunięta z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem pełnomocnik skarżącej zasadniczo przedstawił zarzuty mające na celu wykazanie merytorycznej niesłuszności uznania wypłaconych stronie, tytułem zasiłku pielęgnacyjnego kwot, jako świadczeń nienależnie pobranych. Zarzuty te uznać należy jako bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy sprawa ustalenia czy pobrany zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym nie jest objęta przedmiotem zaskarżonej decyzji, a prowadzona była i ostatecznie przesądzona odrębnie. Nie jest zatem sprawą, w rozumieniu art. 134 p.p.s.a., którą kontroluje Wojewódzki Sąd Administracyjny w skutek skargi D. M. na decyzję z dnia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczenia przez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki nienależnie pobranych świadczeń, jako zarzut skierowany do innej, niż kontrolowana decyzji, jest zatem zarzutem nietrafnym. Z tych samych przyczyn jako nietrafne potraktować trzeba zarzuty proceduralne, które zmierzały do wykazania, że pobrany przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny nie stanowił nienaleznie pobranego świadczenia. Przypomnieć trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, w której przesądzono, że skarżąca ma obowiązek zwrotu określonej sumy pieniężnej. Wobec tej decyzji skarżąca sformułowała jeden wyłącznie zarzut, który miał na celu wykazanie, że postępowanie w sprawie jest postępowaniem bezprzedmiotowym i wymaga jego zakończenia decyzją wydaną w trybie art. 105 § 1 k.p.a.. Stanowisko skarżącej jest jednak całkowicie nietrafne. Przede wszystkim z ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych wydanego na gruncie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że decyzja zobowiązująca stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia może być wydana wyłącznie po ostatecznym rozstrzygnięciu w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, gdyż są to kwestie wymagające prowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Z tej przyczyny uchylenie rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania w zakresie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń dokonane decyzją z dnia [...] nr [...] miało na celu wyeliminowanie przedwczesnego orzeczenia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Natomiast umorzenie postępowania jakie nastąpiło decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] (błędnie określoną przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako[...]) było spowodowane usunięciem z obrotu w nadzwyczajnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności, decyzji wydanej w trybie wznowieniowym o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jak też wcześniejszej decyzji z dnia [...] załatwiającej wniosek strony i przyznającej jej świadczenie. Eliminując w ten sposób wszystkie wydane w sprawie decyzje, których celem było załatwienie wniosku strony organ I instancji, przed wydaniem decyzji w sprawie nienależnie pobranego świadczenie został zobowiązany do załatwienia tego wniosku. Stanowisko przedstawione w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], na które powołuje się skarżąca oznaczało, że wydana w dniu [...] decyzja organu I instancji zobowiązująca stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia była przedwczesna i bezprzedmiotowa w stanie faktycznym stanowiącym podstawę wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] Inna sytuacja faktyczna i prawna miała natomiast miejsce w chwili wydawania decyzji z dnia [...] Nr [...] o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, stanowiąca przedmiot obecnej sądowej kontroli. Przed jej wydaniem orzeczono bowiem ostateczną decyzją o odmowie przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego, orzeczono również ostateczną decyzją o ustaleniu, że pobrany zasiłek pielęgnacyjny stanowi nienależnie pobrane świadczenie, a decyzje te pozostają w obrocie prawnym. Wobec braku innych zarzutów skierowanych w stosunku do zaskarżonej decyzji Sąd zobligowany był dokonać jej kontroli ex officio. Uznał, że legalność wskazanej decyzji oceniać należy wyłącznie w aspekcie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na mocy tego przepisu osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu. Prawomocne ustalenie, że skarżąca pobrała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości po 153 zł zł za okres od lutego 2012r. do marca 2013r. daje organowi podstawę do orzekania o obowiązku zwrotu tych świadczeń wraz z odsetkami. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono istotne dla oceny sprawy fakty, a ustalenia z tych faktów wynikające nie budzą wątpliwości co ich słuszności. Wskazano precyzyjnie cały tok postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a akta sprawy zawierają dokumenty potwierdzające opisane fakty. Decyzja przyznająca skarżącej uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od lutego 2012r. do marca 2013r. potwierdza wyliczenie wysokości świadczenia pobranego w tym okresie. Na marginesie wyłącznie odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że była opiekunem faktycznym ubezwłasnowolnionego pełnoletniego syna oraz że posiadała pełnomocnictwo do wystąpienia o zasiłek pielęgnacyjny udzielone jej przez opiekuna prawnego syna wskazać trzeba, że są one nie tylko bezprzedmiotowe ale również nietrafne w świetle stanu sprawy. Opiekun faktyczny, którego wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych może wywoływać skutki prawne to wyłącznie ten podmiot, o którym mowa w definicji legalnej terminu "opiekun faktyczny" ujętej w art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast posiadanie pełnomocnictwa do działania w imieniu opiekuna prawnego mogłoby prowadzić jedynie do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego na rzecz uprawnionego, a nie na rzecz pełnomocnika. Ponadto, zgodnie z art. 33 § 2 i 3 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik powinien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy żadna z wymienionych sytuacji nie miała miejsca. Skoro skarga nie zawierała skutecznych zarzutów, a Sąd nie dopatrzył się z urzędu uchybień skutkujących koniecznością jej uwzględnienia należało orzec jak w sentencji na mocy art. 151 p.p.s.a.