IV SA/Gl 89/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium szkolnego dla ucznia uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 162 § 2 k.p.a. oraz art. 90b, 90d, 90f, 90m, i art. 90 n ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. j. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz uchwały nr 14/2011 Rady Gminy G. z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym zamieszkałym na terenie Gminy G., postanowił przyznać M.E. stypendium szkolne w formie : - całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą, w szczególności: zajęcia z logopedą, nauką języków obcych, gimnastyka korekcyjna, zajęcia plastyczne i inne poszerzające wiedzę ucznia - całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejsce zamieszkania w szczególności na pokrycie kosztów: zakwaterowania poza miejsce zamieszkania , posiłków w stołówce szkolnej lub prowadzonej przez inny podmiot, dojazdu do szkoły, innych dodatków i opłat wymaganych obowiązkowo przez szkołę na okres od [...] do [...] w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] wnioskodawca spełniał warunki do otrzymania stypendium. Zostało ono jednak przyznane tylko do [...], gdyż od [...] zmieniła się sytuacja dochodowa rodziny w związku z otrzymaniem dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w wysokości [...] zł miesięcznie (po [...] zł na każde dziecko). W związku z tym od [...] miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, i przekracza kwotę progową wynoszącą 456,00 zł. W odwołaniu od powyżej opisanej decyzji M.E., przedstawiciel ustawowy uprawnionego podniosła, że składając wniosek przedstawiła dochody z miesiąca [...], gdyż te były brane pod uwagę. Nie była świadoma, że od [...] stypendium nie zostanie przyznane i nie poinformowała o fakcie, że ojciec jej małoletniego syna K. będzie od miesiąca września przekazywał co najwyżej [...] zł z powodu jego sytuacji finansowej. Ponadto opisała trudną sytuację materialną rodziny oraz wysokie wydatki związane z uczęszczaniem trzech synów do szkół, w tym jednego o profilu mundurowym. Wniosła o przyznanie stypendium na cały rok szkolny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w formie stypendium szkolnego uzależnione jest od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek a mianowicie: wystąpienia jednej z okoliczności związanych z sytuacją rodzinną i osobistą ucznia, wymienionych w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz spełnienia przesłanki trudnej sytuacji materialnej wynikającej z niskich dochodów oraz spełnienia kryterium dochodowego. Z kolei kryterium dochodowe uprawniające do tego typu pomocy zostało określone w art. 90d ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. 456 zł. Natomiast, według art. 8 ust. 3-13 ustawy o pomocy społecznej, mającym zastosowanie na podstawie art. 90d ust.8 ustawy o systemie oswiaty, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania pomniejszony o ustawowo określone obciążenia. Treść tego unormowani, jak podkreślono, wskazuje na to, że zarówno katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej mają charakter zamknięty. Następnie Kolegium wskazało, że na podstawie wniosku z dnia [...] organ prawidłowo dokonał wyliczenia dochodu rodziny za miesiąc [...] w wysokości [...] zł na osobę w pięcioosobowej rodzinie, zaliczając do niego zasiłki rodzinne w wys. [...] zł; alimenty na K. w wys. [...] zł; dochód z Funduszu Alimentacyjnego w wys. [...] zł. Jednocześnie zaznaczyło, że zgodnie z art. 90o ust. 1 ustawy o systemie oświaty, rodzice ucznia otrzymującego stypendium szkolne są obowiązani niezwłocznie powiadomić organ, który przyznał stypendium o ustaniu przyczyn, które stanowiły podstawę do przyznania stypendium szkolnego. W miesiącu [...] dochód strony uległ zwiększeniu, bowiem rodzina otrzymała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w wysokości [...]zł, w związku z powyższym od [...] wyniesie [...] zł na osobę w rodzinie, co przekracza kryterium dochodowe o [...] zł. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że rozumienie trudną sytuację materialną rodziny odwołującej, ale powyższy przepis jest obligatoryjny, nie pozostawiający organom żadnych możliwości uznaniowego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast, jeżeli nastąpi jakakolwiek zmiana w dochodzie rodziny odwołująca powinna o tej sytuacji powiadomić organ I instancji. W skardze M.E. – przedstawiciel ustawowy M.E. (zwana dalej skarżącą) zarzuciła powyższej decyzji naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego i błędną ocenę materiału dowodowego, brak należytego wyjaśnienia przesłanek postępowania, podstaw prawnych decyzji, prowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie obywateli do organów Państwa. Poniosła, że od [...] nie otrzymuje alimentów na rzecz syna K. w wysokości [...] zł tylko [...] zł, na co wskazała w odwołaniu. Wcześniej o tym nie informowała, bowiem wówczas dotyczyło to okresu przyszłego i nie wiedziała, że będzie mieć to znaczenie przy rozpatrywaniu jej wniosku. Organ o tych istotnych kwestiach jej nie pouczył, nie wyjaśnił należycie przepisów i przesłanek jakimi się kieruje przy wydawaniu decyzji. Gdyby organ wziął pod uwagę jej faktyczne dochody, to powinien ustalić, że nie zostało przekroczone kryterium dochodowe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w aktach nie ma żadnego dowodu potwierdzającego twierdzenia strony, co do wysokości otrzymywanych alimentów. Jest natomiast oświadczenie, że w miesiącu [...] alimenty te wynoszą [...] zł. Ta sama kwota widnieje w oświadczeniu o sytuacji rodzinnej i materialnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm. ) – zwanej dalej "P.p.s.a", że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Sąd we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta narusza przepisy prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – w skrócie k.p.a.), a zwłaszcza z będącej jej wypełnieniem konstrukcji art. 138 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne (por. B. Adamiak J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. BECK Warszawa 2005 r. str. 599, wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 218/08 publik. w internetowej bazie orzeczeń). Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Organ II instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił, że dochód rodziny ucznia w przeliczeniu na członka rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w [...], nie przekroczył kryterium dochodowego określonego w 97d ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Powyższe uprawniało organ do przyznania stypendium w roku szkolnym [...], o co wnioskowano. Natomiast stypendium to przyznano wyłącznie na jeden miesiąc (tj. [...]), ze względu na zwiększenie dochodu rodziny w związku z przyznaniem dodatków do zasiłku rodzinnego, co skutkowało przekroczeniem w następnych miesiącach kryterium dochodowego. Kolegium podzieliło ustalenia i wnioski organu I instancji. Natomiast w żaden sposób organ te nie odniósł się do twierdzeń zawartych w odwołaniu, że składając wniosek skarżąca przedstawiła dochody z miesiąca [...], gdyż te były brane pod uwagę oraz, że nie była świadoma, że od [...] stypendium nie zostanie przyznane i dlatego nie poinformowała o fakcie, że ojciec jej syna K., będzie od miesiąca [...] przekazywał co najwyżej [...] zł z powodu jego sytuacji finansowej. Trudno bowiem za odniesienie się do tych twierdzeń uznać fragment uzasadnienia, że "Kolegium rozumie trudną sytuację materialną rodziny, ale powyższy przepis jest przepisem obligatoryjnym, nie pozostawiający organom żadnych możliwości uznaniowego rozstrzygnięcia tej sprawy". Przy czym nie wiadomo, o jaki "powyższy przepis" chodzi, skoro przywołano kilka przepisów, w tym dotyczących kryterium dochodowego, dochodu oraz zasad jego ustalania. Jednocześnie organ bezpośrednio powyżej zacytowanego stwierdzenia przywołał przepis art. 90o ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym rodzice ucznia otrzymującego stypendium szkolne są obowiązani niezwłocznie powiadomić organ, który przyznał stypendium o ustaniu przyczyn , które stanowiły podstawę przyznania stypendium szkolnego. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 90d ust. 7 jedną z podstaw przyznania stypendium jest dochód nieprzekraczający kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zatem wszelkie zmiany w dochodzie polegające na jego zwiększeniu, co może oznaczać zarówno uzyskanie dochodu z nowego źródła, bądź zwiększeniu dochodu z określonego źródła (np. zwiększenie wysokości dotychczas otrzymywanych alimentów, czy podwyższenie otrzymywanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego) może spowodować przekroczenie tego kryterium, a w ostateczności cofnięcie bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia (art. 90o ust. 4 ustawy o systemie oświaty). Zmniejszenie dochodu, który uprawniał do przyznania stypendium nie powoduje utraty prawa do tego świadczenia, gdyż nie ma wpływu na próg dochodowy chyba, że jest powiązane także z jednoczesnym jego zwiększeniem. Powyższe skutkuje koniecznością ponownego ustalenia dochodu w kontekście spełnienia kryterium dochodowego, od którego ustawodawca uzależnił dalsze otrzymywanie stypendium. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wskazany przepis dotyczy sytuacji, mającej miejsce po przyznaniu stypendium, co następuje decyzją ostateczną, skoro dotyczy rodziców ucznia otrzymującego stypendium. Gdyby zatem na podstawie dochodu z [...] została wydana decyzja przyznająca synowi skarżącej stypendium na cały okres szkolny [...], to zmiany w dochodzie następujące w okresie jego otrzymywania, a zatem także we [...] skutkowałyby koniecznością ustalenia dochodu na nowo i oceny co do tego czy prawo do stypendium nadal przysługuje. Tymczasem w sprawie taka decyzja nie została wydana. Dlatego o ile organ I instancji w toku postępowania o przyznanie stypendium z urzędu ustalił, że dochód strony po miesiącu, z którego był obliczany uległ zwiększeniu, co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego, a w konsekwencji przyznanie prawa do stypendium tylko na jeden miesiąc (co w zasadzie jest równoznaczne ze wstrzymaniem prawa do stypendium na dalszy okres), to tym bardziej organ odwoławczy nie mógł pominąć okoliczności podniesionej w odwołaniu o obniżeniu wysokości otrzymywanych przez skarżącą alimentów. Zmiany w dochodzie, które wystąpiły w kolejnych miesiącach, po miesiącu w którym dochód uprawniał do przyznania świadczenia, skutkują bowiem koniecznością jego ustalenia na nowo w miesiącu, w którym zmiany te zaistniały. Od wysokości tak ustalonego dochodu będzie bowiem uzależnione prawo do stypendium na dalszy okres szkolny. W okolicznościach sprawy niezrozumiałe jest także stwierdzenie Kolegium, że jeżeli w przyszłości zdarzy się jakakolwiek zmiana w dochodzie rodziny skarżąca powinna o tej sytuacji powiadomić organ I instancji. "Jakakolwiek zmiana w dochodzie" oznacza natomiast, że dotyczy ona zarówno zwiększenia jak i obniżenia dochodu rodziny. W rozpoznawanej sprawie chodzić może o zmianę związaną z obniżeniem dochodów rodziny, skoro ze względu na zmianę sytuacji dochodowej od [...] syn skarżącej otrzymał świadczenie w roku szkolnym [...] tylko za ten miesiąc, a nie za dalszy okres. Kolegium popadło więc w tym względzie w sprzeczność. Z jednej bowiem strony stwierdza, że skarżąca w przyszłości (a więc także po wydaniu decyzji) w każdym czasie powinna powiadomić organ I instancji o zmianie dochodów, a więc także o ich obniżeniu, z drugiej zaś, kiedy skarżąca czyni to w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Kolegium do okoliczności tej merytorycznie się nie odnosi. Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do podnoszonych w odwołaniu kwestii dotyczących dochodu rodziny, które to kwestie są prawnie istotne, jest rażącym uchybieniem. Konsekwencją naruszenia w rozpoznawanej sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 k.p.a.) oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a), które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Natomiast podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja, że w aktach nie ma żadnego dowodu potwierdzającego twierdzenia strony, co do wysokości otrzymywanych alimentów, poza jej oświadczeniami, w tym o sytuacji rodzinnej i materialnej, które odnoszą się do dochodów z miesiąca [...], nie zwalniało organu od ustalenia, jakiej wysokości alimenty skarżąca otrzymuje od miesiąca [...], gdyż na obniżenie alimentów od tego miesiąca się powoływała. Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności na podstawie dowodów prawidłowo zebranych, a następnie ocenionych co do ich wiarygodności, będzie stanowiło podstawę do dokonania właściwych ustaleń i wydania rozstrzygnięcia, co do możliwości przyznania stypendium od [...]. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że organ II instancji, nie rozpoznając należycie sprawy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.