IV SA/Gl 892/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być wykonana. Rozkazem personalnym z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Miejski Policji w C. odwołał mł. insp. T.K. z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji VI Komendy Miejskiej Policji w C. z dniem [...] r. i z dniem [...]r. przeniósł go do swojej dyspozycji zgodnie z art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ podał, że odwołanie ze stanowiska służbowego podyktowane jest utratą zaufania przełożonych do policjanta. W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. wniósł o jej uchylenie wskazując na brak rozpatrzenia materiału zebranego w sprawie oraz uzasadnienia faktycznego, a także na bezzasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant Wojewódzki Policji w K. uwzględnił odwołanie i decyzją Nr [...] z dnia [...]r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ uznał, że uzasadnienie decyzji wymaga uzupełnienia, albowiem nie zawiera przyczyn, które wpłynęły na utratę zaufania do osoby podwładnej. Następnie rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...]r., wydanym na podstawie art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji, Komendant Miejski Policji w C. odwołał mł. insp. T.K. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji VI w C. z dniem [...]r. i przeniósł go do swojej dyspozycji z dniem [...]r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania włączono do sprawy materiał dowodowy z lat [...] zawierający przykłady zachowań T.K. , które negatywnie rzutują na ocenę pełnionej przez niego funkcji. Były to między innymi opieszałe wykonywanie poleceń przełożonych w zakresie rozliczania i archiwizowania dokumentacji niejawnej, niewykonanie poleceń w zakresie przekazywania materiałów postępowań dotyczących czynów karalnych popełnionych przez nieletnich do Zespołu Nieletnich KMP w C. celem dalszego ich prowadzenia, prawidłowego ewidencjonowania i powierzania środków trwałych, obecności przełożonych przy tankowaniu paliwa do radiowozów, niestaranne wykonywanie poleceń dotyczących kwartalnego rozliczania dzienników korespondencji spraw niezałatwionych oraz szereg nieprawidłowości z lat [...] ujawnionych i udokumentowanych w przeprowadzanych kontrolach Komisariatu Policji VI w C. odnoszących się w większości do wykonywania zadań z zakresu służby prewencyjnej. Organ wskazał także, że zebrany materiał dowodowy zawiera przykłady nieprawidłowości, które miały różny charakter i ciężar gatunkowy. Oceniane jako całość w ciągu zdarzeń występujących na przestrzeni lat [...] wskazują na niewłaściwy sposób pełnienia funkcji komendanta. Kompleksowa ocena pracy, szczególnie za okres ostatnich 2 lat, spowodowała utratę zaufania Komendanta Miejskiego Policji oraz jego zastępców. Organ zaznaczył, że wzięto w niej pod uwagę między innymi styl zarządzania kierowaną jednostką, sposób podejścia do rozwiązywania problemów, stosunek do przełożonych, wykonywanie wydawanych przez nich poleceń, usuwanie stwierdzonych nieprawidłowości. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji T. K. wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto podjęcie działań w celu rzeczywistego przywrócenia go do pełnienia służby na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji VI w C. , w razie uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazanej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dowolną ocenę dowodów i przekroczenie granic swobodnej ich oceny, lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie decyzji, a nadto naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wskazania motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz nie rozpatrzenie dowodów i wniosków przez niego zgłoszonych. Zarzucił także naruszenie konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa i praworządności (art. 2 i 9 Konstytucji RP) poprzez przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego i zastosowanie prawa materialnego bez uzasadnienia faktycznego. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że po raz pierwszy na stanowisko Komendanta Komisariatu został powołany [...]r., natomiast od [...]r. pozostaje na stanowisku służbowym Komendanta Komisariatu VI Policji w C. , w związku z czym materiał dowodowy włączony przez organ do sprawy został w znacznej część pominięty oraz był gromadzony w sposób stronniczy. Organ nie odniósł się do ankiety funkcjonariuszy Komisariatu Policji VI w C. , do ostatniej opinii służbowej, a nadto do zarzutów i wniosków podnoszonych w piśmie odwołującego z [...]r. Przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy pominięto także opinię pełniącego obowiązki Prezydenta Miasta C. P. K., nie jest bowiem wystarczające, samo stwierdzenie bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że opinia ta "nie wpłynęła na decyzję" organu. Ponadto, zdaniem skarżącego, wielokrotnie użyte stwierdzenie, iż Komendant Miejski i jego zastępcy utracili do niego zaufanie nie zostało potwierdzone żadnym dokumentem. Także zarzuty, że rzekomo nie spełnia oczekiwań zastępców Komendanta w zakresie stylu zarządzania, sposobu podejścia do rozwiązywania problemów, stosunku do przełożonych, wykonywania wydanych poleceń oraz usuwania stwierdzonych nieprawidłowości nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto oczekiwania nie zostały mu przedstawione. Skarżący wskazał, że w opinii służbowej nie było żadnej oceny za styl zarządzania, znajdowały się natomiast oceny dotyczące kierowania przez niego Komisariatem. W aktach postępowania brak również dokumentów określających, jaki jest jego stosunek do przełożonych czy zawierających konstatację, co do wykonywania poleceń służbowych. W kwestii twierdzeń, co do usuwania stwierdzonych nieprawidłowości nie jest w stanie ocenić, czy chodzi o nieusuwanie ich, czy dopuszczanie do zwłoki albo opóźnienia w ich usuwaniu. Wbrew stanowisku organu odwołujący był obecny przy tankowaniu paliwa do radiowozów, co ma odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zdaniem skarżącego sposób uzasadniania przyczyn utraty do niego zaufania ze względu na lakoniczność, brak wskazania konkretnych zaniedbań, użycie zwrotu "między innymi" sugerującego, że negatywnych zachowań było niezmiernie dużo, a podane są jedynie przykładowymi jest niedopuszczalny i uniemożliwia skuteczną obronę. Odwołujący podkreślił także, że zaniedbania nie występowały jedynie w jednostce przez niego kierowanej, ale w różnym nasileniu we wszystkich jednostkach podległych KMP w C. . Podniósł, że [...]r. złożył wnioski dowodowe w celu załączenia do akt sprawy analogicznej dokumentacji dotyczącej innych jednostek KMP w C. , ukazujących, że wskazane uchybienia miały charakter powszechny i wskazujących, że na tle innych Komisariatów i Komendantów skarżący osiąga dobre wyniki. W ocenie skarżącego skoro decyzja o odwołaniu podejmowana jest przez komendanta miejskiego Policji jako przedstawiciela Policji i w jej interesie, to musi być zgodna z celami Policji, która jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Skarżący nie kwestionuje przyjętej oceny, że utrata zaufania może uzasadniać odwołanie o ile jednak wykazane zostaną rzeczywiste okoliczności mogące wywoływać wątpliwości, co do celowości pozostawienia osoby na kierowniczym stanowisku. Uważa, że sposób wykonywania przez niego obowiązków służbowych nie uzasadnia utraty zaufania przełożonych, czy odwołania z zajmowanego stanowiska. Natomiast organ I instancji zastosował przepisy dotyczące odwołania z powodów, które nie są uzasadnione interesem służby, ani interesem społecznym. Zdaniem skarżącego prawdziwym powodem odwołania była nie utrata zaufania do niego, ale zwolnienie stanowiska dla podinsp. W J. Z dniem [...]r. nie mógłby on bowiem zostać powołany na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji VI w C. bez wieloetapowego postępowania kwalifikacyjnego, ze względu na wejście w życie z tym dniem zmian dokonanych przez Komendanta Głównego Policji w ogólnym trybie i zasadach przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych na wybrane stanowiska służbowe w Policji. Natomiast zebranie olbrzymiej ilości materiałów, w połączeniu z tylko ogólnymi i zdaniem skarżącego albo bezpodstawnymi albo błahymi zarzutami, występującymi we wszystkich jednostkach podległych KMP w C. jest próbą udowodnienia nieprawdziwego twierdzenia o utracie zaufania. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2007 r. Nr 43, poz. 1071 ze zm.) uchylił decyzje organu I instancji w części dotyczącej daty odwołania z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w C. i określił datę odwołania na dzień [...]r. i przeniesienia do dyspozycji ww. organu na dzień [...]r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przywołał treść przepisów art. 6d ust. 1 6e ust. 1 ustawy o Policji wskazując, że nie ustanawiają one żadnych warunków, od których spełnienia uzależnione byłoby odwołanie policjanta ze stanowiska komendanta komisariatu Policji. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 roku sygn. akt II SA/Wa 517/07 zaznaczył, że stosunek służbowy policjanta z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania. Następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych i jest oparty na zaufaniu. Oznacza to, że osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta komisariatu Policji musi liczyć z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie przez organ dokonujący powołania, który przy wyborze takiego sposobu załatwienia sprawy ograniczony jest jedynie wymogami procedury administracyjnej. Następnie organ odwoławczy przywołał stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w C. . Stwierdził, że organ wskazał okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na utratę zaufania do skarżącego jako Komendanta Komisariatu Policji VI w C. , a ogólny wniosek, że brak zaufania bezpośrednich przełożonych policjanta do jego osoby jest wynikiem niewłaściwego sposobu pełnienia przez niego funkcji komendanta jednostki w latach [...]wysunął w oparciu o przykłady nieprawidłowości w funkcjonowaniu w tym okresie Komisariatu Policji VI w C. , na okoliczność których skompletował materiał dowodowy, świadczący o rozmaitych uchybieniach w organizacji służby, stosowaniu procedur policyjnych oraz sposobie realizacji zadań przez podległych funkcjonariuszy, głównie pionu prewencji. Zdaniem organu nie ma znaczenia, że analogiczne zastrzeżenia, co do sposobu pełnienia funkcji komendanta jednostki można - zdaniem skarżącego - wysunąć wobec kierowników innych jednostek, lecz przesądzające jest, że zarzucane nieprawidłowości miały miejsce w podlegającym nadzorowi skarżącego Komisariacie Policji. Natomiast brak ustanowienia przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy odwoływaniu funkcjonariusza ze stanowiska służbowego, ogranicza postępowanie dowodowe w zasadzie do wykazania przez organ, że ustały przesłanki uzasadniające powołanie. Zakreślenie ram czasowych wskazuje, że ocenie pod kątem zasadności pozostawania skarżącego na stanowisku nie podlegał cały okres wykonywania przez niego funkcji. Stąd zarzucane pominięcie dowodów na okoliczność wcześniejszej, wzorowej służby skarżącego na tym stanowisku nie pozostaje z tak wskazaną przyczyną odwołania w sprzeczności. Wbrew zarzutom skargi podinsp. W. J. w dacie [...]r. zajmował stanowisko służbowe Komendanta Komisariatu Policji w K., zatem mógł zostać powołany na takie samo stanowisko służbowe w innej jednostce organizacyjnej Policji bez przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego. Organ odwoławczy przyznał, że organ I instancji nie uwzględnił złożonego w wyznaczonym terminie pisemnego stanowiska strony i w dniu, w którym stanowisko to wpłynęło do organu, wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie, pomijając przy jej podjęciu wnioski dowodowe skarżącego. Uznał jednak, że wadliwość ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Z treści zgłoszonych żądań wynika bowiem, że ich uwzględnienie miałoby wykazać, że kierowana przez skarżącego jednostka Policji pod względem uzyskiwanych w latach [...]rezultatów służbowych nie odbiegała poziomem od pozostałych jednostek Komendy - Miejskiej Policji w C. , w sytuacji, gdy nie jest to przedmiotem postępowania w sprawie. W konkluzji organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania. Nie stwierdził także naruszeń prawa materialnego. Od powyższej decyzji T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 15 k.p.a. przez brak ponownego rozpoznania sprawy i ograniczenie rozstrzygnięcia do weryfikacji decyzji organu I instancji, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie oraz niewłaściwe i niewystarczające uzasadnienie decyzji jak również poprzez ich wykładnię contra legem, naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nierozpatrzenia dowodów, wniosków i twierdzeń zgłoszonych przez skarżącego. Ponadto skarżący ponowił zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ pierwszej instancji oraz zarzucił obu organom orzekającym w sprawie naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 ustawy o Policji pomimo braku rzeczywistych podstaw uzasadniających odwołanie ze stanowiska. W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Miejskiego Policji w C. . W obszernym uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Za nieznajdujące pokrycia w rzeczywistości uznano wskazanie przez organ I instancji szeregu "faktów" uzasadniających utratę zaufania oraz zarzucenie skarżącemu niewykonania różnego rodzaju poleceń. Zaznaczono, że w aktach sprawy znajdują się wydane polecenia, natomiast brak jest dokumentów stwierdzających ich niewykonanie. Nadto podniesiono, że nieprawidłowości ujawnione w dokumentach wprawdzie występowały, były jednakże skutkiem niedoświadczenia personelu kierowanego do jednostki zaraz po szkole lub przenoszonego z innych jednostek, a ponadto były one niezwłocznie usuwane. Natomiast żadna z tych kontroli nie ujawniła nieprawidłowości bezpośrednio dotyczących skarżącego. Zarzut, że występowanie tych nieprawidłowości świadczy o niewłaściwym sposobie pełnienia przez skarżącego funkcji komendanta komisariatu uznano dodatkowo za chybiony o tyle, że analogiczne kontrole wykazały nieprawidłowości w innych jednostkach KMP C.. Akcentowano, iż wydana pod koniec [...] r. opinia służbowa zawiera odmienną od zawartej w decyzji organu I instancji ocenę sposobu zarządzania przez skarżącego jednostką oraz stosunku do przełożonych. Zdaniem skarżącego zebranie olbrzymiej ilości materiałów, w połączeniu tylko z ogólnymi, bezpodstawnymi albo błahymi zarzutami jest próbą udowodnienia nieprawdziwego twierdzenia o utracie zaufania. Natomiast jedynym powodem odwołania ze stanowiska skarżącego było jego zwolnienie dla innej osoby. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy w żaden sposób nie sprawdził prawdziwości okoliczności wskazanych przez Komendanta Miejskiego Policji, które "skutkowały" utratą zaufania do skarżącego, nie rozpoznał ponownie sprawy, nie wskazał konkretnie żadnych dokumentów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, nie rozpoznał zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących pominięcia innych dowodów, niepodania przyczyn odmowy wiarygodności stanowisku pełniącemu obowiązki Prezydenta Miasta C., wewnętrznych sprzeczności uzasadnienia decyzji, przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów poprzez powołanie się na dowody nieznajdujące się w materiale dowodowym, lakoniczności i nieprecyzyjności stwierdzeń zawartych w decyzji oraz brak wskazania konkretnych dowodów uzasadniających te stwierdzenia, tylko częściowe rozpoznanie zarzutu zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wskazał także na nieuzupełnienienie materiału dowodowego w zakresie przez siebie wskazanym, brak weryfikacji twierdzeń organu I instancji, oraz pominięcie dowodów świadczących o dobrym funkcjonowaniu w latach [...] oraz funkcjonowaniu na co najmniej równie dobrym poziomie jak pozostałe jednostki KMP C. Zdaniem skarżącego ocena przełożonego, co do pełnienia przez niego funkcji Komendanta Komisariatu, wbrew twierdzeniu organu II instancji, nie jest wyłącznie arbitralną oceną uprawnionego organu, ale oceną dokonywaną przez organ na podstawie dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz dokonaniu jego wszechstronnej oceny zgodnie z wymaganiami art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Podstawę materialnoprawną dla wydania zaskarżonej decyzji o odwołaniu T.K. ze stanowiska Komendanta Komisariatu VI Policji w C. i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji stanowi art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z powołanymi przepisami odwołać ze stanowiska komendanta komisariatu Policji, może w każdym czasie, niezwłocznie lub w określonym terminie komendant powiatowy (miejski) Policji, który przenosi odwołanego policjanta do swojej dyspozycji z prawem do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem przez okres 6 miesięcy. W świetle powyższego trafne jest stanowisko organu, że ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji. Stosunek służbowy z powołania jak zasadnie wskazał organ, jest najmniej chronioną prawem formą zatrudnienia, co wynika z istoty powołania, które następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Warunkiem powołania jest, oprócz fachowości i doświadczenia określonej osoby także zaufanie, jakim darzy ją organ powołujący. Brak więc konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie ze stanowiska oznacza, że uruchomienie procedury określonej powołanych wyżej przepisach, pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, a tym samym pozostawienie określonej osoby na zajmowanym stanowisku. Rozstrzygnięcie w przedmiotowym zakresie jest zatem decyzją podejmowaną w graniach tzw. uznania administracyjnego, co wynika z dyspozycji art. 6e ust. 1 ustawy oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Podnieść należy, że co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1 ,art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 tego aktu prawnego, gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienie swego stanowiska. Postępowanie dotyczące odwołania nie jest zatem całkowicie dowolne, gdyż jest ograniczone art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z uwagi na konstrukcję przepisów prawa regulujących zasady postępowania wyjaśniającego, ciężar przeprowadzenia tego postępowania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie administracji publicznej. Zdaniem Sądu nie zmienia powyższej oceny, w rozpatrywanej sprawie, iż decyzja dotyczy służby publicznej, w ramach której, zgodnie z art. 6e ust. 1 ustawy, z uwagi na podległość służbową, odwołanie z funkcji może nastąpić w każdym czasie. Nie może to bowiem skutkować pełną dowolnością przełożonych kształtowania sytuacji prawnej podwładnych i pełnej swobody w zakresie spraw personalnych, miało by to bowiem także negatywne oddziaływanie w szerszym kręgu społeczeństwa, godząc w jego interes. Działania organu w zakresie decyzji personalnych muszą być przemyślane, a w konsekwencji należycie uzasadnione, tak aby podwładny miał świadomość, iż nie ma do czynienia z arbitralnym lub uwarunkowanym innymi względami rozstrzygnięciem przełożonego, co w sposób oczywisty wskazywałoby na naruszenie jego praw. Wyrazem tak rozumianego obowiązku jest chociażby polecenie zastrzeżone ustawą, o potrzebie zwrócenia się do przedstawiciela samorządu terytorialnego o opinię (art. 6d ust. 1 ustawy). Opinia ta wprawdzie nie ma charakteru wiążącego dla organu, któremu przysługuje prawo decydowania, niemniej jednak stanowi element oceny społecznej w zakresie funkcjonowania danej jednostki Policji znajdującej wyraz w akceptacji zamiaru odwołania osoby kierującej tą jednostką bądź jej braku. W analizowanej sprawie organ l instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia powołując się na włączony do sprawy materiał dowodowy z lat [...]wskazał ogólnie przykłady zachowań T.K. , które negatywnie rzutują na ocenę pełnienia przez niego funkcji. Wskazał także, że kompleksowa ocena pracy, szczególnie za okres ostatnich 2 lat, w której wzięto pod uwagę między innymi styl zarządzania kierowaną jednostką, sposób podejścia do rozwiązywania problemów, stosunek do przełożonych, wykonywanie wydanych przez nich poleceń oraz usuwanie stwierdzonych nieprawidłowości spowodował utratę zaufania Komendanta oraz jego zastępców. W powyższych zakresach T. K. nie spełniał bowiem ich oczekiwań. Orzekając w sprawie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana w sposób dowolny, o czym świadczy wskazanie przez organ I instancji okoliczności i przyczyn, które wpłynęły na utratę zaufania, a które organ ten wysunął w oparciu o przykłady nieprawidłowości, na okoliczność których skompletował materiał dowodowy, świadczący o rozmaitych uchybieniach w organizacji służby, stosowania procedur policyjnych oraz sposobie realizacji zadań. W ocenie Sądu, Komendant Wojewódzki Policji powielił stanowisko organu I instancji nie dokonując oceny wszystkich wskazanych przez ten organ okoliczności. W tym zakresie Komendant nie dokonał także oceny materiału dowodowego zarówno z punktu widzenia wskazanych przez organ I instancji przyczyn odwołania skarżącego z funkcji oraz w kontekście twierdzeń i zarzutów odwołania. Organ odwoławczy, tak jak zresztą organ I instancji, nie wskazał jakie konkretne dowody znajdujące się w materiale dołączonym do akt administracyjnych świadczą o niewykonywaniu bądź nienależytym wykonywaniu przez skarżącego poleceń służbowych. Wszak w aktach w związku z poleceniami znajdują się raporty, pisma, w tym odpowiedzi na telegramy kierowane przez skarżącego do przełożonych, czy innych podmiotów, jak np. Wydział Prewencji KMP w C. . Natomiast organ odwoławczy generalnie uznał, że były rozmaite uchybienia, o czym świadczy materiał dowodowy oraz, że są one wystarczające do przyjęcia wystąpienia przesłanki utraty zaufania, nie dokonując nawet oceny charakteru tych uchybień oraz tego, czy właśnie ze względu na ich charakter interes służby wymaga odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. W tym kontekście organ nie odniósł się także do innych dowodów przywoływanych przez skarżącego, a znajdujących się w aktach jak pozytywnej okresowej oceny skarżącego dokonanej przez Komendanta Miejskiego Policji w C. obejmującej okres służby od [...]r. do [...]r., a więc między innymi wskazywany przez Komendanta okres [...] r., w którym jak twierdził występowały nieprawidłowości oraz zachowania negatywnie rzutujące na ocenę pełnionej przez skarżącego służby, co w tej części pozostaje w sprzeczności ze wskazana opinią, pisma funkcjonariuszy i pracowników Komisariatu VI Policji w C. z dnia [...]r. w sprawie zamiaru odwołania skarżącego, raportu z badań ankietowych z dnia [...]r., opinii pełniącego obowiązki Prezydenta Miasta C. z [...] r. o braku akceptacji społeczności lokalnej dla zamiaru odwołania skarżącego, znajdujące wyraz w innych kierowanych w tym zakresie do Komendanta Miejskiego Policji pismach. Ponadto materiał dowodowy obejmuje także raporty i protokoły odnoszące się do kontroli przeprowadzanych równocześnie w jednostce kierowanej przez skarżącego oraz w innych jednostkach, z których wynikają podobne oceny dotyczące działalności tych jednostek. Zwraca chociażby uwagę protokół z dnia [...]r. (k 235-238 akt administracyjnych), gdzie w podsumowaniu wyników kontroli, pomimo stwierdzonych uchybień, wskazano, że organizacja, planowanie, dyslokacja i rozliczenie funkcjonariuszy służby patrolowej w kontrolowanych jednostkach (w tym dot. Komisariatu VI Policji) jest na dobrym poziomie. Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ odwoławczy nie rozważył i nie ocenił całokształtu okoliczności związanych ze sprawą. Sąd zauważa, że decyzja organu odwoławczego nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. w rozpoznawanej sprawie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zachodzą okoliczności uzasadniające odwołanie skarżącego. Tymczasem, jak już wyżej wskazano, organ nie odniósł się w istocie do zgromadzonych w aktach dokumentów a jedynie przywołał wyjaśnienia i argumentację organu l instancji, przez co naruszył przepis art. 7 i art. 15 k.p.a., co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę ponownie w naprowadzonych wyżej kierunkach. Mając na uwadze powyższe uchybienia, Sąd uznał skargę za zasadną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję. Dotknięta wadą zaskarżona decyzja nie może wywoływać skutków prawnych, z tej racji Sąd z powołaniem się na przepis art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.