IV SA/Gl 893/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utworzenia związku międzygminnego 1. stwierdza nieważność § [...] zaskarżonej uchwały 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. Nr [...] za pośrednictwem Rady Miejskiej w S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie utworzenia Związku Międzygminnego pod nazwą "[...]" z siedzibą w K., jako niezgodnej z art. 64 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. W motywach skargi wskazał, że mocą przedmiotowej uchwały Rada Miejska w S. postanowiła wspólnie z Gminami: B., B., C., C., D., G., J., K., K., M., P., R., S., Ś., T. i Z. utworzyć Związek Międzygminny pod nazwą "[...]" z siedzibą w K.. Zadaniem Związku stosownie do postanowień § [...] powyższej uchwały jest działalność na rzecz podnoszenia poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki miast zrzeszonych w Związku, pozyskiwanie inwestorów, wspólne działania promocyjne dla miast, poszukiwanie środków z funduszy strukturalnych na realizację projektów prowadzonych przez wymienione miasta. Mocą wskazanej uchwały Rada Miejska w S. przyjęła statut "[...]", który został zamieszczony w załączniku. Wojewoda [...] zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie postanowień Rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 64 ust. 1 i 3 tej ustawy. Zdaniem Wojewody istotą związku komunalnego jest wykonywanie przekazanych przez tworzące go gminy zadań publicznych. Cechą charakterystyczną związku jest jego celowość, którą stanowi wspólne wykonywanie zadań publicznych. Zadania związku powinny zostać określone precyzyjnie, ponieważ ma to kluczowe znaczenie dla gmin, gdyż zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku komunalnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Przepisy art. 10 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazują na bardzo szeroki zakres przedmiotowy zadań, które związek może wykonywać, ponieważ w zakresie tym mogą znaleźć się wszelkie zadania publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji tworzących go jednostek samorządu terytorialnego. Swobodę w przekazywaniu na rzecz związku zadań przez gminy ogranicza z jednej strony zasada subsydiarności, a z drugiej strony zasada komplementarności. Nadto zadania przekazane związkowi międzygminnemu powinny zostać w statucie określone wyraźnie i precyzyjnie w formie katalogu zamkniętego. W przypadku określenia zadań w statucie przedmiotowego związku, a w szczególności zadań wymienionych w § [...] pkt [...] do pkt [...] dopuszczono się naruszenia przedstawionych powyżej reguł określania zadań związku komunalnego, ponieważ zadania te określone zostały w sposób bardzo ogólny i z ich treści trudno dokładnie ustalić, na czym ma polegać ich wykonywanie. Konsekwencją tego za wadliwy Wojewoda uznał § [...] pkt [...], który stanowi, iż do kompetencji zgromadzenia związku należy realizowanie w ramach związku kompetencji rady gminy w odniesieniu do zadań zleconych związkowi. Dodatkowo organ nadzoru zauważył, że przedmiotowy związek tworzony jest zarówno przez gminy "zwykłe" jak również przez miasta na prawach powiatu. W tego typu przypadkach związek komunalny może realizować jedynie zadania przynależne gminom "zwykłym", a nie może przejmować do realizacji zadań przewidzianych dla powiatów. Z tego też powodu organ nadzoru uznaje za sprzeczne z prawem rozwiązanie przyjęte w § [...] pkt [...] Statutu. W myśl tego przepisu do zadań omawianego związku należy "zarządzanie Drogową Trasą Średnicową w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Jak wynika z obowiązujących regulacji Drogowa Trasa Średnicowa nie jest drogą gminną, zatem zadanie to nie może być przekazane tworzonemu związkowi komunalnemu. W konkluzji organ ten doszedł do przekonania, że sposób określenia zadań związku, o którym mowa w § [...] przedmiotowej uchwały, sprzeczny jest z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru niezgodne z prawem są postanowienia § [...] Statutu, sprzeczny jest on z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym mającym zastosowanie w związku z art. 69 ust. 3 tej ustawy; § [...] Statutu, gdyż sprzeczny jest z art. 19 ust. 2 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym; § [...] ust. [...] zdaniem [...] Statutu, ponieważ pozostaje w sprzeczności z art. 67 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym; § [...] Statutu, gdyż reguluje materię określoną w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; § [...] ust. [...] albowiem sprzeczny jest z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo Wojewoda [...] zwrócił uwagę na to, że Statut niekonsekwentnie posługuje się pojęciami w nim występującymi, a dotyczącymi pojęć "uczestnik" i "członek", jak również zaznaczył, że treść Statutu przyjęta przez poszczególne gminy tworzące związek nie jest identyczna, wskazał również na występujące między nimi rozbieżności. Z tego też powodu zdaniem organu nadzoru nie jest możliwe ustalenie jednej autentycznej treści Statutu tworzonego związku, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie trybu jego tworzenia. Nadto organ nadzoru zaznaczył, że mocą § [...] uchwały Rady Miejskiej w S. przesądzono o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], tym samym nadano jej status aktu prawa miejscowego, jednakże statut związku komunalnego staje się prawem miejscowym dopiero po przyjęciu go uchwałami wszystkich rad tworzących związek, po zarejestrowaniu związku wraz z uchwalonym statutem w rejestrze prowadzonym przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz po opublikowaniu zarejestrowanego już Statutu w Dzienniku Urzędowym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o uwzględnienie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały względnie o umorzenie postępowania w przypadku cofnięcia przez Wojewodę [...] skargi. W motywach odpowiedzi podzielono argumentację zamieszczoną w skardze oraz zobowiązano się do podjęcia działań zmierzających do przyjęcia uchwały, która usunie wszystkie zastrzeżenia podniesione przez Wojewodę [...]. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody [...] zmienił wnioski skargi w ten sposób, że domaga się stwierdzenia nieważności § [...] zaskarżonej uchwały z tego powodu, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, natomiast w pozostałej części cofnął wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. W pierwszej kolejności należy jednakże odnieść się do zmodyfikowanego wniosku organu skarżącego. Otóż Wojewoda [...] w następstwie zmiany wniosku skargi, podtrzymał ją jedynie w zakresie dotyczącym § [...] kwestionowanej uchwały, natomiast w pozostałym zakresie cofnął skargę. Zgodnie z art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący może cofnąć skargę, a cofnięcie to wiąże Sąd, jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W świetle przywołanego przepisu jedynie działanie zmierzające do obejścia prawa lub utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności uprawnia Sąd do nie uwzględnienia wniesionego cofnięcia skargi. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się występowania przesłanek uniemożliwiających uwzględnienie wniesionego cofnięcia skargi, zatem będąc związany wnioskiem oraz treścią art. 161 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy umorzył postępowanie w zakresie objętym wnioskiem. Wojewoda [...] podtrzymał wniesioną skargę w odniesieniu do § [...] kwestionowanej uchwały. Na podstawie wskazanego przepisu zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], w sytuacji, w której uchwale tej nie przysługiwał status aktu prawa miejscowego, zatem niezbędne jest uchylenie tego przepisu, ponieważ uchwała ta została opublikowana we wskazanym publikatorze, natomiast uchwała uchylająca ją nie została opublikowana. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei po myśli art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia chyba, że jest ona aktem prawa miejscowego. W zaskarżonej uchwale w § [...] zamieszczono sformułowanie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a następnie uchwała ta została opublikowana we wskazanym promulgatorze. Zatem Rada Miejska w S. nadała wskazanej uchwale status aktu prawa miejscowego, przy czym z treści art. 66 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada gminy informuje wojewodę o zamiarze przystąpienia do związku międzygminnego, a po myśli art. 68 ust. 2 tej ustawy związek komunalny nabywa osobowość prawną po zarejestrowaniu, z chwilą ogłoszenia statutu. Oznacza to, że uchwała o przyjęciu statutu związku międzygminnego nie jest aktem prawa miejscowego i nie powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Na powyższą nieprawidłowość zwrócił uwagę organ nadzoru w swojej skardze skierowanej do tutejszego Sądu i jak zaznaczył niezbędne jest stwierdzenie nieważności § [...] zaskarżonej uchwały tak aby ten wadliwy akt został usunięty całkowicie z porządku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu nadzoru, że uchwała, która co prawda nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże której nadano taki status, poprzez opublikowanie jej w prawem przewidzianym promulgatorze, winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak zostało zaznaczone powyżej organ stanowiący i kontrolny miasta S. uchwałą z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną uchwałę, jednakże uczynił to uchwałą, której nie nadał statusu aktu prawa miejscowego. Takie działanie tego organu należy uznać za prawidłowe i znalazło to odzwierciedlenie w stanowisku organu nadzoru, który w tym zakresie cofnął wniesioną skargę. W tej sytuacji prawnej pozostało wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w tej części, która przesądzała o nadaniu jej statusu aktu prawa miejscowego, czyli w zakresie § [...] przedmiotowej uchwały. Kierując się powyższą argumentacją Sąd postanowił stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić nieważność § [...] zaskarżonej uchwały. Sąd stosownie do postanowień art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzekał o wykonalności przedmiotowej uchwały, ponieważ jak zostało to zaznaczone uchwała ta została już uchylona i nie obowiązuje. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność § [...] zaskarżonej uchwały.