IV SA/Gl 893/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej postanawia odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta P. przyznano na okres od [...] do [...] na rzecz czwórki małoletnich dzieci P. W., prawo do zaliczki [...] G. W., legitymująca się pełnomocnictwem udzielonym przez jej syna, P. W. złożyła w organie oświadczenie o zawarciu przez niego związku małżeńskiego i wniosła o wstrzymanie wypłacanych mu świadczeń rodzinnych oraz wstrzymanie wypłaty zaliczki alimentacyjnej na rzecz czwórki jego małoletnich dzieci. Pełnomocnictwo, w oparciu o które działał G. W. zawierało upoważnienie do wychowywania dzieci mocodawcy oraz podejmowania wszystkich decyzji związanych z nimi, a także do prowadzenia spraw mocodawcy, składania podpisów w jego imieniu, pobierania poczty i świadczeń. W następstwie złożonego przez G. W. oświadczenia, decyzją Nr [...] z dnia[...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta P. w trybie art. 155 k.p.a. dokonano zmiany w zakresie przyznanej małoletnim dzieciom zaliczki alimentacyjnej poprzez ustalenie końcowej daty tego uprawnienia na dzień [...] w miejsce [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu [...] G. W. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. pismem określonym przez nią jako "protest" wobec pozbawienia czwórki małoletnich dzieci jej syna uprawnień do zaliczki alimentacyjnej. W treści pisma powołała się na wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008r. sygn. P 18/06 oraz na fakt, iż w decyzji, którą otrzymała nie było mowy o zaliczce alimentacyjnej , a jedynie o świadczeniach rodzinnych. Pismo G. W. potraktowane zostało przez organ jako złożoną przez pełnomocnika P. W. skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...]. Jako materialnoprawną podstawę żądania wznowienia postępowania organ uznał przepis art. 145a w 1 k.p.a. W konsekwencji powyższego, decyzją Nr [...] z dnia [...] na mocy art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania zakończonego opisanym rozstrzygnięciem ze względu na przekroczenie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, o którym mowa była w skardze wszedł bowiem w życie w dniu 7 lipca 2008r., a zatem termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania upłynął w dniu [...]. Zdaniem organu nie można było wznowić postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] również z tej przyczyny, iż wydana ona była w trybie art. 155 k.p.a, za zgodą strony. G. W. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję podnosząc w odwołaniu, iż nie znała stanu prawnego sprawy i nie została poinformowana o toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniu, a nadto wyjaśniając, iż złożone przez nią oświadczenie o zawarciu przez jej syna związku małżeńskiego zasugerowane jej zostało przez pracownika organu pomocowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, podzieliło w całym zakresie stanowisko organu I instancji wyjaśniając dodatkowo aspekty prawne instytucji wznowienia postępowania i przesłanki zezwalające na jej uruchomienie. W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydana została w dniu [...]. decyzja Nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Od decyzji tej skierowana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga podpisana przez G. W., jako pełnomocnika P.W. Wezwana, pod rygorem odrzucenia skargi, do uzupełnienia braków formalnych przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi G. W. przedstawiła pełnomocnictwo udzielone jej przez P. W. do prowadzenia spraw z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz do prowadzenia spraw sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 2 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej w aspekcie zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowania sądowoadministracyjnego nie wszczyna się z urzędu lecz wymaga inicjatywy uprawnionego podmiotu przejawiającej się w postaci złożonej skargi. Do obowiązków sądu administracyjnego, przed wdaniem się w rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu administracji publicznej, należy więc w pierwszej kolejności sprawdzenie, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna. W przeciwnym bowiem przypadku sąd ten nie miałby podstaw do przeprowadzenia merytorycznej kontroli, a skarga, jako nie wywołująca skutku w postaci uruchomienia postępowania powinna zostać odrzucona. Jedną z przesłanek dopuszczalności skargi jest prawidłowe zastępstwo procesowe strony postępowania sądowoadminstracyjnego, a dopuszczenie do działania nienależycie umocowanego pełnomocnika prowadzi do nieważności tego postępowania. W toku badania formalnoprawnego wniesionej przez G. W. skargi wydano i skierowano do niej zarządzenie, którym została ona wezwana, pod rygorem odrzucenia skargi, do przedstawienia umocowania do reprezentowania swego mocodawcy przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działanie podjęte przez G. W. w odpowiedzi na doręczone zarządzenie Sądu, nie usunęło braków formalnych wniesionej przez nią skargi. Jak wynika z uregulowania zawartego w art. 36 p.p.s.a., pełnomocnictwo może być ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi (art. 36 pkt 1), szczególne - do prowadzenia określonych w pełnomocnictwie postępowań (art. 36 pkt 2), a także pełnomocnictwo do niektórych tylko czynności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 36 pkt 3). W przedłożonym Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu pełnomocnictwie G. W. upoważniona została przez jej syna P. W. do działania w sprawach z zakresu funduszu alimentacyjnego, i prowadzenia spraw sądowych. Pełnomocnictwo udzielone na rzecz G. W. przez jej syna stanowi, w jego pierwszej części, pełnomocnictwo szczególne, o którym mowa w art. 36 pkt 2 p.p.s.a i odnosi się do spraw toczących się w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc spraw, które prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 1, poz. 7). We wniesionej przez pełnomocnika skardze zakwestionowano decyzję o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej, a więc z w sprawie toczącej się w oparciu o inną podstawę materialnoprawną. Wobec braku tożsamości spraw z zakresu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i spraw w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż G. W. nie została umocowana do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] decyzja Nr [...]. Oceniając drugi człon złożonego przez G. W. pełnomocnictwa, a to upoważnienie jej przez P .W. do prowadzenia spraw sądowych przede wszystkim zwraca uwagę, iż sformułowanie to nie wypełnia nałożonego na G. W. obowiązku przedstawienia pełnomocnictwa do działania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż pełnomocnictwo złożone przez G. W. nie spełnia wymogów formalnoprawnych do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a braków formalnych pełnomocnictwa, mimo wezwania, nie uzupełniono. Ponad powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż G. W., jako wstępna stron, nie jest legitymowana do zastępowania ich przed sądami administracyjnymi (por. art. 35 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscy wydaje się konieczne zaznaczyć, iż zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem przysługującym bezpośrednio osobie, która ma zasądzone alimenty - czyli dziecku (względnie osobie uczącej się do 24 roku życia), a nie jego rodzicom (zwraca na to uwagę Wojciech Maciejko wyd. C.H. Beck Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna Komentarz s. 79; por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 października 2006 r., sygn. II S.A./Op 190/06, niepublikowany, a przede wszystkim wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008r., sygn. P 18/06). W sprawie toczącej się w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej stroną postępowania nie jest więc rodzic dziecka. W przypadku małoletnich uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej, strony te działają przez swoich przedstawicieli ustawowych - rodziców lub wyznaczonych sądownie opiekunów prawnych, co nie zmienia charakteru ich roli strony w postępowaniach toczących się w ich interesie prawnym. Przedmiotem skargi wniesionej przez G. W. była decyzja wydana w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonej decyzją ostateczna regulująca kwestię zaliczek alimentacyjnych przyznanych na rzecz małoletnich dzieci P. W. Stronami postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, byli zatem małoletni – S., S., S. i M. W., a nie P. W. Konsekwentnie do tego, wyłącznie wskazani małoletni byliby uprawnieni do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strony. P. W., działając jako przedstawiciel małoletnich stron, mógł natomiast działać w ich imieniu samodzielnie, względnie ustanowić dla nich, jako stron postępowania sadowoadministracyjnego, pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Zgodnie z zapisem zawartym w przywołanej wyżej normie prawnej określonej w art. 35 § 1 p.p.s.a., mógł to być zarówno profesjonalny pełnomocnik, jak i pełnomocnik z kręgu najbliższej rodziny małoletnich stron. Mając na względzie ograniczony krąg podmiotów, które uprawnił ustawodawca do pełnienia roli nieprofesjonalnego pełnomocnika procesowego przed sądem administracyjnym należy uznać, iż G. W., jako wstępna małoletnich stron, nie była upoważniona do działania w ich imieniu. Problematyka czynności procesowej dokonanej przez nieuprawnionego pełnomocnika była przedmiotem rozważań zarówno doktryny, jak i judykatury. Mimo, iż w przeważającej mierze rozważania te dotyczyły procedury cywilnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za przydatne dla oceny sprawy, bowiem art. 35 § 1 p.p.s.a. stanowi w istocie odpowiednik art. 87 § 1 k.p.c. nie tylko ze względu na jego literalne brzmienie ale także ze względu na fakt, iż tak jak w postępowaniach cywilnych, jak i w postępowaniach w sprawach sądowoadministracyjnych proces ma charakter kontradyktoryjny. W uchwale z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. III CZP 154/07 Sąd Najwyższy uznał, iż występowanie w charakterze pełnomocnika procesowego osoby, która nie może być pełnomocnikiem, oznacza brak należytego umocowania powodujący nieważność postępowania, a brak ten nie może być konwalidowany przez zatwierdzenie przez stronę dokonanej przez nieuprawnionego pełnomocnika czynności. W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wskazanej uchwały odwołano się do prezentowanych w orzecznictwie sądowym poglądów dopuszczających możliwość zaakceptowania przez stronę, w toku postępowania, udziału osoby trzeciej nienależycie umocowanej, a nawet osoby, która z mocy ustawy pełnomocnikiem być nie mogła (pogląd taki przykładowo prezentowany był w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005r. sygn. akt FSK 20/05 publ. LEX nr 173359). Sąd Najwyższy stanął jednak na stanowisku, iż akceptacja zatwierdzania czynności dokonanych przez osobę, która nie wykazała umocowania, nie uzasadnia dopuszczenia takiej możliwości w sytuacji zasadniczo odmiennej, jaką jest występowanie w charakterze pełnomocnika osoby, której ustawa na to nie pozwala. W tym wypadku uchybienie polega na naruszeniu bezwzględnie obowiązujących przepisów określających, kto może być pełnomocnikiem procesowym w postępowaniu cywilnym. Osoba, której ustawa nie przyznaje zdolności postulacyjnej, nie może być dopuszczona do działania na jakimkolwiek etapie postępowania. Nie może jej na to zezwolić sąd, a przeszkody tej nie może usunąć wola strony. Braku określonej cechy, wymaganej dla przypisania określonemu podmiotowi zdolności postulacyjnej, nie da się, w odróżnieniu od braku pełnomocnictwa, usunąć, gdyż nie jest to brak przejściowy, usuwalny. O ile przy pierwszej postaci niewłaściwego umocowania strona może danej osobie udzielić pełnomocnictwa i jednocześnie, w związku z tym umocowaniem, rozciągnąć jego skutki na wcześniejsze - dokonane przed jego udzieleniem - czynności przez ich potwierdzenie, o tyle w drugim wypadku na żadnym etapie postępowania pełnomocnictwo nie może być w ogóle skutecznie udzielone przez stronę i przyjęte przez sąd, a tym samym nie może dojść do zatwierdzenia wcześniejszych czynności "pełnomocnika". Dopuszczenie do zatwierdzania czynności dokonanych przez osobę, której ustawa nie zezwala na podejmowanie czynności procesowych w imieniu strony, byłoby równoznaczne z niestosowaniem przepisów wyczerpująco określających krąg podmiotów wyposażonych w uprawnienie do reprezentowania strony w postępowaniu. Nie chodziłoby tu zatem jedynie o zgodę na naprawienie jednostkowej, niezgodnej z prawem czynności, ale o zgodę na generalne dopuszczenie możliwości "legalizowania" sytuacji, której - pozostając w zgodzie z przepisami - naprawić się nie da. Przyjęcie możliwości zatwierdzania czynności dokonywanych przez osoby niedopuszczone przez ustawę do pełnienia roli pełnomocnika procesowego byłoby w istocie udzieloną a priori zgodą na naruszanie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa procesowego. Przytoczony pogląd w pełni podziela rozpoznający niniejszą sprawę Sąd. Na marginesie dodać można, iż kwestia ograniczenia kręgu nieprofesjonalnych pełnomocników poddana była kontroli Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia zgodności z prawem dostępu do sądu i obowiązkiem zachowania równości stron. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt P 19/03 publ. OTK-A 2004/10/106 wskazał, że oparcie modelu pełnomocnictwa procesowego na zasadach reprezentacji profesjonalnej oraz ograniczonego kręgu bliskich, którzy ze względu na związek z mocodawcą są w stanie najlepiej reprezentować jego interesy znajduje uzasadnienie i nie stanowi rozwiązania sprzecznego z Konstytucją RP. Mając na względzie przedstawione rozważania prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wobec braku należytego zastępstwa procesowego małoletnich stron, skargę uznać należało za niedopuszczalną, co mając na względzie, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji.