IV SA/Gl 895/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki prawa handlowego przez jednostkę samorządu terytorialnego oddala skargę. Zaskarżoną uchwałą, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1, 7, 8, 21, art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) w związku z art. 1, art. 2, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz.43 ze zm.), Rada Powiatu w T. postanowiła o utworzeniu przez Powiat [...], wspólnie w gminami z terenu tego Powiatu, spółki prawa handlowego pod firmą "A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w T.", ustalając swój udział w niej w formie wkładu pieniężnego w kwocie [...] zł i o objęciu udziałów w spółce stosownie do tego wkładu. Wykonanie uchwały powierzyła Zarządowi Powiatu [...], określiła termin wejścia w życie uchwały z dniem podjęcia oraz sposób jej publikacji wedle przyjętego zwyczaju. Jak wynika z uzasadnienia projektu uchwały celem radia ma być zaspokojenie zapotrzebowania społeczności lokalnej na lokalną informację, promocję Powiatu i gmin znajdujących się na jego terenie, edukację i promocję kultury i turystyki lokalnej. Kapitał spółki ma wynieść [...] zł. Skargę na tę uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...], który zarzucając naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.), domagał się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż obowiązujące przepisy dopuszczają tworzenie przez organy powiatu spółek prawa handlowego jedynie w sferze użyteczności publicznej, bowiem poza nią powiat nie może prowadzić działalności. W ocenie organu nadzoru radiofonia nie mieści się w tej materii, gdyż nie jest jej celem bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Rada wskazała na zamiar działania radia w zakresie edukacji publicznej, kultury, kultury fizycznej i sportu oraz promocji powiatu. Zdaniem Wojewody mieści się on we wskazanych wyżej ramach. Jednakowoż sformułował on obawę przed domniemanym prowadzeniem przez spółkę działalności komercyjnej, np. sprzedaży usług reklamowych, która wykracza poza działalność w sferze użyteczności publicznej. Poza tym zarzucił sprzeczność uchwały z art. 26 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, wedle którego jednostki publicznej radiofonii i telewizji działają wyłącznie w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie, dowodząc brak podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. W szczególności podważono pogląd skarżącego, że spółka mająca być środkiem przekazu nie będzie realizowała ustawowych zadań powiatu. Przyjętej formy i celu działania obowiązujące prawo nie wyklucza, zaś konkluzję, że będzie ona prowadzić działalność komercyjną uznano za dowolną i nie znajdującą oparcia w treści zaskarżonej uchwały. Poza tym podniesiono, że zamiarem organu nie jest utworzenie jednostki publicznej radiofonii, toteż nie znajdują w sprawie zastosowania ograniczenia kierowane do tego rodzaju podmiotów. Jednostki samorządu terytorialnego w ocenie Rady Powiatu mogą działać w sferze radiofonii i telewizji nie będąc jednostkami publicznej radiofonii w rozumieniu ustawy o radiofonii i telewizji. Cytowana ustawa dopuszcza bowiem do rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych inne jeszcze podmioty, które muszą uzyskać koncesję na prowadzenie tej działalności. Cele stawiane spółce są zbieżne z celami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: skarga nie mogła odnieść skutku, albowiem zaskarżona uchwała nie zawiera wad stanowiących rażące naruszenie prawa, a tylko w tym aspekcie podlega kontroli sądowej. Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (p. art. 1 i art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Zatem w toku postępowania badają czy objęte skargą akty nie uchybiają przepisom prawa w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności po myśli art.147 § 1 ostatnio przywołanej ustawy oraz art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uprawnienie do wniesienia skargi przez organ nadzoru wynika z art. 81 ust. 1 ustawy samorządowej, przy czym nie jest już kwestionowany w orzecznictwie brak zastrzeżenia terminu dla dokonania tej czynności. Stosownie do brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie uregulowanym w punktach od 1 do 23. Wyliczenie to ma charakter wyczerpujący, gdyż utrwalony jest pogląd, że w przeciwieństwie do gmin, powiaty nie mogą wykraczać poza te ramy. Zadania tamże określone mają na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej; jest to nadrzędny cel działania powiatu. Zaskarżona uchwała wskazała na następujące sfery działania spółki: edukację publiczną, kulturę oraz ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami, kulturę fizyczną i turystykę, promocję powiatu. Sposób realizacji uregulowanych w przywołanej ustawie celów nie został zawężony do konkretnych działań, wszak nie jest możliwa ich realizacja w sposób sprzeczny z prawem. Wyczerpujące sprecyzowanie zakresu działań mieszczących się wśród przywołanych sfer nie jest możliwe; przykładowo podaje się odpowiednio tylko m.in. prowadzenie szkół publicznych i placówek oświatowych, teatrów, bibliotek, ustalanie strategii w zakresie kultury fizycznej. Instytucja promocji powiatu jest spośród nich najbardziej pojemną i niedookreśloną. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zakres przedmiotowy zaskarżonej uchwały mieści się w granicach działania powiatu. Przekaz radiowy zapewnia szeroki dostęp mieszkańców do przede wszystkim informacji o tym, co istotne w powiecie, jakie są możliwe sposoby aktywności mieszkańców, zapewnia możliwość ich szeroko rozumianej edukacji, poprzez propagowanie kultury oraz kultury fizycznej i sportu, a więc jest jedną z wielu form zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności. Oczywistym jest też, że przekaz taki będzie miał znaczenie szersze i umożliwi przedstawienie ważnych inicjatyw i funkcjonowania powiatu, a więc będzie miało znaczenie dla promocji powiatu na zewnątrz. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zakres działania podmiotu objętego zaskarżoną uchwałą mieści się w ramach ustawowo powierzonych powiatowi zadań, w każdym razie nie wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, co byłoby sprzeczne z art. 6 ust. 2 ustawy samorządowej. Miał też Sąd na uwadze potrzebę nowoczesnego podejścia do sposobu realizacji omawianych zadań, a więc wykorzystywania dla realizacji pozytywnie ocenianych celów w zgodzie z prawem innych niż dotychczas stosowane w powszechnej praktyce działań. Charakter zadań powiatu nie został w systemie obowiązującego prawa precyzyjnie zdefiniowany, wszak gdy chodzi o zadania mające charakter działalności gospodarczej, to doktryna odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), a w szczególności jej art. 2, wedle którego jest nią działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zakres działalności gospodarczej jest stale poszerzany, zaś nastawienie na zysk, które jest generalnym jej celem, w przypadku jednostek samorządowych, do których też może się odnosić, podlega ustawowym ograniczeniom (tak autorzy Komentarza do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, R. Cybulskiej, J. Gumińskiej-Pawlik, J. Jagody, Cz. Martysza, M. Taniewskiej-Banackiej i A. Wierzbickiej, ABC, 2007 r.). Jednakowoż co do zasady działalność powiatu należałoby zaliczyć do zakresu pojęciowego gospodarki komunalnej, która nie ma charakteru zarobkowego. W tej materii wypadnie się odwołać do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Jak głosi jej art. 1 ust. 1 gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jest to pewne zawężenie zadań powiatu w stosunku do innych jednostek samorządowych. Definicja ta, niebędąca wyczerpującą, obejmuje zadania własne powiatu akcentując jako przedmiot i cel działalności zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. W ocenie Sądu nie sposób więc skutecznie zakwestionować przynależności celu zaskarżonej uchwały do tego zakresu, zatem zarzut skargi w tej materii okazał się chybiony. Trzeba też w tym miejscu dodać, że nie mogła odnieść skutku dla wyniku oceny legalności zaskarżonej uchwały okoliczność, że utworzony podmiot będzie prowadził działalność gospodarczą nastawioną na zysk. Po pierwsze bowiem sam skarżący przedstawił ją jako domniemanie, a więc kwestię niewynikającą z treści uchwały, po wtóre domniemanie to nie ma żadnego oparcia w faktach czy prawie, ani też w ustalonych zwyczajach czy praktyce, a przynajmniej skarżący nie podał takiego uzasadnienia. Tak więc jako okoliczność przyszła i niepewna, nie mogła zostać wzięta pod uwagę. Wreszcie przyszło zważyć, że ta okoliczność może być przedmiotem ewentualnego zainteresowania organu koncesyjnego, jak też organu kontrolującego sposób finansowania działalności jednostek samorządowych. Poza tym należy odróżnić kwestię zysku (zarobku czy dochodu) od uzyskania kwot potrzebnych i użytych dla realizacji celu publicznego (finansowania działalności radia samorządowego). Po myśli art. 6 ust. 1 ustawy samorządowej w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Jednostki organizacyjne tworzone przez powiat mogą przybierać różne formy prawne. W szczególności mogą to być spółki prawa handlowego, na co wyraźnie wskazuje brzmienie art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przy czym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organ powiatu decyduje o wyborze formy działalności (art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Uprawnienie to przekazane zostało radzie powiatu (art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym). Zaskarżoną uchwałą postanowiono utworzyć spółkę prawa handlowego mającą prowadzić działalność o charakterze reglamentowanym. Konieczne jest więc sięgnięcie po szczególne przepisy w tej materii. Analiza brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji prowadzi do konkluzji o zbieżności niektórych zakładanych w uchwale celów z enumeratywnie wymienionymi ustawowymi zadaniami radiofonii. Głównie co do dostarczania informacji, udostępniania dóbr kultury i sztuki oraz ułatwiania korzystania z oświaty i dorobku nauki. Zatem zaskarżona uchwała nie narusza tych reguł. Stąd zarzut w tej materii okazał się nietrafny, bo zagadnienie to zostało uregulowane w uchwale zgodnie z prawem. Stosownie do brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji prawo rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych przysługuje jednostkom publicznej radiofonii i telewizji oraz osobom, które uzyskały koncesję na taką działalność. W ocenie składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę mające zostać utworzone radio nie będzie jednostką radiofonii publicznej w rozumieniu tego przepisu. Interpretacja pojęcia publicznej radiofonii musi być adekwatna do regulacji tej ustawy, stąd jest ono właściwe tylko na jej gruncie. Przeto nie jest tożsame z pojęciem podmiotu realizującego zadania publiczne w rozumieniu innych przepisów, w szczególności odnoszących się do jednostek samorządowych. Ograniczenie zawarte w art. 26 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, a sprowadzające się do możliwości funkcjonowania publicznej radiofonii i telewizji wyłącznie w formie jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa, nie dotyczy zatem niniejszej sprawy. Zresztą, ta okoliczność może być skontestowana przez organ koncesyjny. Konkludując, brak uzasadnionych zarzutów skargi, jak i podstaw branych pod rozwagę z urzędu, musiał doprowadzić do oddalenia skargi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.